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吴建雄:国家监察制度学(二)

发布时间 : 2023-08-03 浏览量 : 153676

第二章 国家监察制度的传承与借鉴

国家监察制度有着深厚的历史和文化渊源,中国古代监察制度、中国近代监察制度的历史和文化沿革,特别是革命根据地监察制度和革命文化的形成和发展,为中国特色社会主义监察制度的确立奠定了坚实的历史基础,世界各国监察制度的形成与发展,为国家监察制度的坚持和完善提供了可资借鉴。


第一节  中国古代监察制度


古代监察制度是封建政治制度的重要组成部分,历史悠久,源远流长。历代王朝建立监察制度,其原因是多方面的。中央集权的制度初步形成时,君主掌握着国家的军政大权,由于建立了庞大的官僚机构和全面地推行郡县制,便产生了种种政治的需要:需要对君主任命的内外官僚进行严密的控制,以确保他们对君主本人的忠诚;需要确保中央和地方各级政府机构的工作效率,同时防止出现违法乱纪的行为;需要确保中央对地方郡县的控制,以维护国家的统一和稳定。在这种情况下,监察制度遂应运而生。可以说,监察制度是中央集权国家机器运转的制衡器,它具有制衡、监察、治吏、弹劾、惩戒与教育的效能。通过研究中国古代监察制度产生、发展和演变的规律,总结其本质特征与历史经验,对于建设有中国特色社会主义的现代监察制度具有重要的借鉴意义。


一、古代监察制度的启蒙与形成
(一)监察制度的启蒙
我国早在先秦时期的奴隶制国家阶段,就已经产生了最初的监察因素。类似监察的职能是伴随着国家机器的产生而萌发的。“监”字在甲骨文和金文中均有出现。“监” 为会意字,像人在水盘里照看自己的容颜,故“监”的本义是察看。监察与“法”是相伴而生的。《说文解字》对“法”的解释云:“灋,刑也,平之如水,从水。廌所以触不直者去之。”“廌”就是獬豸,后世专任监察职责的御史所佩戴的冠即称为“獬豸冠”。可见监察与司法是紧密相连的,在法律的最初范畴中即反映了司法监察的意义。
在殷墟的卜辞中发现有“东吏来”、“乃令西吏”等记载,据此认为商代的职官中有“东吏”、“西吏”之设。陈梦家先生考释说,卜辞中的“东吏”、“西吏”等,“当指派至于东或于西的使者”,也即是指商王派遣至东西两个方面的大使,兼有驻防和监察东西方国的职责。
西周的职官中也有“大宰”、“小宰”之设。大宰掌邦之六典、八法、八则,以佐王治邦国。从“八法”、“八则”的内容看,大宰负有监察的职责,但其具体的监察工作则由大宰的副手小宰掌管。《周礼·天官》记载小宰的职责:“掌建邦之宫刑,以治王宫之政令,凡宫之纠禁。掌邦之六典、八法、八则之贰,以逆邦国、都鄙、官府之治。”郑玄注:“宫刑,在王宫中者之刑。建,明布告之。纠犹割也,察也,若今御史中丞。”贾公彦疏:“既言纠,谓纠举其非。事已发者,依法断割之;事未发者,审察之。”云“若御史中丞”者,贾疏引应劭云:“秩千石,朝会独坐,副贰御史大夫,内掌兰台图籍,外督刺史,纠察百寮。”
可以认为商代的东吏、西吏,西周的大宰、小宰等,其职权已经或多或少地涉及到监察官的职权,但这只是后世御史所掌庞杂职权中的一个次要部分。我们可以把这视作监察因素的萌芽,却不能视作监察制度的出现,况且,遒人、东吏、西吏、小宰、宰夫等并没有发展成为后世的监察官。严格意义上的监察制度是封建社会才出现的。而且,它的产生、发展、演变与中国封建社会的特定历史阶段相适应,或者说基本上同步发展。
(二)监察制度的形成
战国时期,随着封建制度的最初出现,监察制度开始萌芽。史载韩、赵、魏、秦、齐等国均设置了御史。当时的御史职掌较为复杂,已经担负记事纠察的职责。其中,魏、韩、秦等国还在地方设置监县御史。《战国策·韩策三》“安邑之御史死”条记载:原驻安邑的御史死了,邑人向王请示,王说地方设置御史的法令是固有的,本王不能违背法令,于是向安邑派驻新的御史。鲍彪在该条注释中引用吕祖谦《大事记》说:“六国已遣御史监掌矣,非独秦也。”可见,战国时期各国都向地方派驻御史,以监督地方官员为主要职责。
公元前221年,秦始皇统一天下,建立起我国历史上第一个统一的专制主义的中央集权国家——秦朝。为了巩固统治,在历史上第一次正式创建监察机关和监察制度。秦朝中央设立御史大夫寺,也称御史府。其长官为御史大夫,较之战国时代的御史,增加了“大夫”的头衔,其地位显然大大提高,仅次于丞相,与丞相、太尉同列三公。御史大夫的职掌比较复杂,如掌文书档案、群臣章奏,下达皇帝诏令,在皇帝身边记事,协助丞相处理全国政务等等,但他又同时职掌“典正法度”,负有监察百官之责,这是御史大夫区别于其他朝廷重臣的独特之处。云梦秦简即有“岁雠辟律于御史”之文,是说掌管刑辟的最高长官廷尉每年都必须去御史府核对刑律,说明御史府负有监督法律法令实施之责。
秦朝在地方则设置监郡御史,称为监御史。《汉书·百官公卿表》说:“监御史,秦官,掌监郡。”设置监御史监郡,这是对战国时期在地方设置监县御史制度的继承和发展。战国时期地方只在县一级设置了御史监县,而秦统一后地方则只在郡一级设置了御史监郡。
秦亡后,西汉继起。“汉承秦制”,基本上继承了秦朝的制度,而又有所发展,在监察制度上也是如此。西汉在中央仍置御史大夫,也称御史大夫之署为御史府。御史大夫仍为副丞相,地位高崇,职大权重。御史大夫作为副丞相,一方面辅佐丞相统理天下政务,另一方面又是御史府的最高长官,具有承风化、典法度、执法以监临百官的职掌,显然握有监察、弹劾百官的大权。这种权力有时甚至还超越于丞相之上。御史大夫对于丞相既辅佐,又起制约作用。故当时不仅称御史大夫为副丞相,而且把丞相府和御史府并称为“两府”。御史大夫之下主要的属官有御史中丞、御史丞及御史数十人。其中御史中丞“专掌纠劾”。御史“掌察举非法”,“有违失劾举之”,专职监察的功能非常明显。西汉王朝对地方的监察得到显著加强。汉武帝元封五年(公元前106年),分全国为13个监察区,置13州部刺史,掌奉诏六条察州。刺史根据汉武帝手订的六条,对部内所属郡国地区进行监察。这六条属于最早的地方监察制度规。西汉末年,中国古代的监察制度进入它的第一个大调整期,发生了一大嬗变:御史大夫与御史中丞分离,御史大夫转为大司空,而中丞成为御史台率。这种分离的结果是,出现了以专职监察官为首脑的专门监察机关——御史台。从此,御史大夫成为与监察无涉的专职行政官,御史中丞出任新的御史台的长官。

魏晋南北朝时期属于封建乱世,国家分裂,战乱频仍。但各王朝的封建统治者为了巩固政权,在动乱中求得生存和发展,往往比较重视政治制度的建设。因此这一时期的监察制度不仅没有因王朝的不断更替而废弃,反而在动荡中有所发展。御史台在西汉末年的大调整后,虽然已成为独立的专职的国家监察机关,但在名义上仍隶属于少府。至东晋初,御史台脱离少府,成为完全独立的国家监察机关。最突出的是监察机关的职权扩大,而以两晋的司法监察较为典型。西晋曾设置黄沙狱治书侍御史,专门负责监察审理皇帝诏令的大案,并监察廷尉的审判活动。这种设置虽然只是昙花一现,但对唐以后的御史制度影响很大。


二、古代监察制度的成熟与发展
(一)唐宋监察制度的成熟
唐代的御史监察制度在中国古代的监察制度史上占有十分重要的地位。自秦王朝设立御史监察制度,发展至唐朝,已进入此项制度的成熟期。日本学者池田温对唐代的御史制度评价颇高:“中国传统官僚机构的显著特征之一,是监察制度的发达。汉代以来御史制的发展构成了监察制度的核心,而唐代御史台的组织和功能,则可视为完善了的、典型的监察制度。”唐朝御史监察制度的成熟与完备主要体现在三方面:一是监察组织体制健全、分工明确。行政机构的监察权归于御史台,并且将御史分为三类,分别隶属于台院、殿院、察院,创造性地设置一台三院制,“从而使监察机关的具体组织模式御史台模式由初期阶段发展到成熟的一台三院制阶段,以后历宋辽金而至于元,基本上维持了一台三院制的组织形式。”二是监察机关职权广泛,御史能相对独立地行使监察权,范围涉及政治、经济、司法、军事等领域。御史职权的运作以皇权为背景,权力极大,但并非毫无节制,它必须寻求法律上的依据,以显示权力发生效力的正当性与合理性,故唐代的律令制度为御史职权的运作奠定了法制基础。御史台是重要的司法监察机构,对大理寺、刑部的司法活动进行监督。大理寺、刑部审理的案件,须申报台司审核,若审判不当,御史有权提出异议并可弹劾违法的司法官员。察院的监察御史必须定期巡查京城和地方的监狱,以便发现冤案,改善狱政状况。并可推鞫地方衙门的狱案,监察地方司法。京畿地区的罪犯被执行死刑时,御史台派遣监察御史亲临现场监决,这是御史对死刑执行的监察。三是重视御史的选任。唐朝以法律治理天下,尤重风宪官。御史的选拔,要经过严格的录用程序,由吏部、御史台长官、宰相三方审议之后,最终由皇帝敕授。御史须精通法律、刚正无私、德才兼备。御史台为整饬吏治、弘扬正气的纲纪之地,在唐人的文章里屡有精彩描述:“栖乌之府,地凛冽而风生;避马之台,气威棱而霜动。惩奸疾恶,实籍严明;肃政弹非,诚宜允列……御史推核,受委非轻;有罪必绳,无幽不察。神羊竦角,必触邪人;隼鸷惊飞,先驱恶鸟。”
宋代的中央监察机构沿袭唐的一台三院制。御史台官制到神宗元丰年间才确定人员,划分职责,御史编制共十人,员额规模比唐代减少。其中监察御史权威更加显赫,注重行使监察百官的职能。《宋史·职官四》说:“台官职在绳愆纠谬。自宰臣至百官,三省至百司,不循法守,有罪当劾。”在司法监察方面,中央法司大理寺与刑部从受理案件到判决执行的全过程,都受到御史台的监察,尤其是大案要案,更成为监察重点。并且御史负有监察官员道德品行和纪律的职责。御史监察狱政同样是司法监察的重要方面,刑部必须定期向御史台奏报断案数量、留滞未断案件以及狱政情况。中央为强化对地方的监察,除设置转运司、提点刑狱司等监司职掌监察外,还临时遣使巡按地方。中央特使的主要职责有两项:一是审理地方疑案、要案;二是监察地方官的其他司法活动。地方官员有贪赃枉法等违法失职行为,就可以对其弹劾治罪。宋代的刑讯制度比唐代规定更全面,监督防范更加严密,因此宋代的酷吏数目远远少于唐代。宋代司法官吏刑讯罪囚,需向本处长官申请,并由长官指挥监督。涉及官吏犯罪的案件,监察官甚至可以直接参预刑讯。宋代重视监督刑讯工具的施用,如果使用非法刑具进行逼供,将受到严惩。宋太宗雍熙年间,王元吉被诬毒母案中,开封左军巡卒以极其惨毒的“鼠弹筝”刑讯王元吉,后来太宗令用此刑惩罚狱卒,“宛转号叫求速死”。宋真宗下令毁弃所有非法刑具,并由监司督察,“应有非法讯囚之具,一切毁弃,提点刑狱司察之。”南宋高宗绍兴十一年(1141年)四月诏:“讯囚非法之具并行毁弃,尚或违戾,委御史台弹劾以闻。”不毁弃非法刑具或仍使用非法刑具讯囚的官吏,将受到监察官的弹劾。绍兴十二年(1142年),“御史台点检钱塘、仁和县狱具,钱塘大杖,一多五钱半,仁和枷,一多一斤,一轻半斤。诏县官各降一官。”御史监察发现地方官府刑具不符合法律规定,县官受降职处分。
(二)元明清监察制度的加强
元代的监察制度得以加强。作为专门监察机构的御史台与总政务的中书省、掌军权的枢密院地位并驾齐驱,一起构成元朝主体中央机构。元世祖忽必烈曾说:“中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的。”可见当时统治者对监察职能的重视,以及御史台与御史地位的提高。元朝地域辽阔,地方监察机构的设置有所创新,建立行御史台,实行大区监察体制。行御史台受制于中央御史台,是它的分支机构。在监察职能分工上,中央御史台监察中书省和邻近的几个行中书省;行御史台监察地方其它行省。又在行台之下设置二十二道肃政廉访司,监察行省之下各路、府、州、县。这样就形成了以御史台为监察中枢、行御史台及各道宪司为地方监察主体的严密的监察体系,从中央到地方无所不察。明确规定监察官有纠弹官吏违法权、考核官吏权、监督铨选权、监督军事权、监督司法权等权责。其中,元代的司法监察较前代更为完善,主要表现在制定较为成熟的监察制度规,使司法监察有明确的监察制度规可依,并且区分司法监察与司法审判的权限。据《元典章》记载,元世祖至元五年(1268年),制定御史台纲36条,称为《设立宪台格例》。至元十四年(1277年),制定行御史台的职能条例30条,称为《行台体察等例》,后又陆续制定一批监察制度规。从以上的监察制度规中可以看出,监察机关司法监察的职能更加突出:一是纠正理断不当的错案假案;二是纠察违法拘禁、拷讯之事;三是复审重大案件或死刑案件;四是监督审案回避制度的执行;五是监督司法保密制度的执行。监察机关主要负责监督纠察司法人员的执法情况,对案件本身只是具有一定限度的复审权和检查权,这与唐宋司法和监察权严重混淆的状况相比是一大进步。
明朝通过废中书省,提升六部地位,改御史台为都察院,将君主专制推向极端,监察制度较前代更完备、更严密。都御史有相当广泛的司法监察权,其职能主要体现在复核直隶及各省职官犯罪案件,复核京师、直隶及各省斩绞监候案件。都察院监察司法判决的处理方式有三种:一是如判决依律允当,则批复并上奏得旨执行判决;二是如案情审查不明,故意或过失出入人罪,则驳回改正再问;三是如初审法官明显故出入人罪且情节特别严重,上奏并追究原问官吏责任。监察御史是都察院直接行使监察权的专职监察官,监察御史在组织上隶属都察院,但在行使监察职能的过程中,具有较强的独立性,可以不受长官干涉,有事可以直接单独上奏。监察御史与都御史同为皇帝耳目之官,可以互相监察。明代对地方的司法监察是多层次的。全国分为13道,监察御史代天子巡察地方事务,无所不察,“而巡按则代天子巡狩,所按藩服大臣、府州县官诸考察,举劾尤专,大事奏裁,小事立断。按临所至,必先审录罪囚,吊刷案卷,有故出入者理辩之。”在洪武九年(1376年)的官制改革中又设置按察司,作为明代省级的监察机关和司法机关。对地方司法的监察,是按察司的重要职责之一。按察司与巡按御史的职责相似,都注重对地方官吏司法活动的监察,两者各属不同的系统,各自相对独立地行使对地方的监察权,且可相互纠举,但巡按御史代表中央监察地方,地位权力稍高于按察司。明代监察的矛头直指犯罪官吏,充分实践了“明主治吏不治民”的治国理论。
清都察院大体依照明制。虽然其机构与职官设置与明制有异,但在监察职能方面大同小异,主要有建议国政、监察行政、弹劾官吏、财政审计、鞫审重案、考核官吏、纠察禁令等职权。都察院所属机构有15道监察御史、六科给事中及五城察院。都察院最高长官称左都御史,其职责“掌察核官常,参维纲纪。率科道官矢言职,率京畿道纠失检奸,并豫参朝廷大议。凡重辟,会刑部、大理寺定谳。祭祀、朝会、经筳、临雍,执法纠不如仪者”。右都御史为地方总督兼衔,右副都御史为地方巡抚兼衔,并不在京城任职。对于地方监察,清承明制,按行省划分设置15道监察御史,对地方实行分道监察,各道设掌印监察御史满、汉各1人。据《清史稿·职官二》载,15道监察御史“掌弹举官邪,敷陈治道,各核本省刑名。其祭祀监礼、侍班纠仪,科道同之”。《皇朝文献通考》对监察御史职掌有更详细的记载:“监察御史掌纠察内外百司之官邪。在内:刷卷,巡视京营,监文武乡会试,稽察部院诸司;在外:巡盐、巡漕、巡仓等,及提督学政。各以其事专纠察。朝会纠仪,祭祀监礼,有大事集阙廷预议焉。”清代把京城分为中、东、西、南、北五城,都察院分派御史巡城,每城设巡城御史衙门,统称为“五城察院”。其长官为巡城御史,负责巡视维护京城治安,负责审理辖区内人命和盗窃等案件,缉捕盗贼等事。总之,清朝的监察机构继承和发展了秦汉以来御史的职权,同时清代比前朝更重视监察制度规的制定,先后制定《钦定台规》与《都察院则例》两部完整的监察制度典,系统地展示了清代监察制度的全貌。

第二节  中华民国监察制度


1911年辛亥革命爆发后,革命党人迅速成立了湖北军政府,1912年1月1日前代行中华民国中央临时政府的职权。1912年1月1日,中华民国临时政府在南京宣告成立,各省代表推举孙中山为临时大总统,民国正式建立。后以袁世凯为首的晚清北洋军阀在政治格局中占据主导地位,1913年10月6日袁世凯当选中华民国首任正式大总统,形成北洋政府。北洋政府分崩离析后,政局动荡不安。1926年蒋介石继承孙中山遗志领导国民北伐,意欲统一中国。1928年6月,国民党军队进入北京,结束了北洋政府对中国的统治。同年12月“东北易帜”,国民政府从形式上统一中国,蒋介石成为继孙中山之后的国民党领袖。统一之后,民国进入所谓的“黄金十年”建设时期。1937年抗战全面爆发,中国成为反法西斯同盟国,1945年日本无条件投降。1949年国民党败退,民国时期结束。


一、民国监察制度基本理论
辛亥革命中走向历史舞台的资产阶级革命派成为救国救民的领导者,他们掌握着大量有关西方宪政的知识,为了宣示与旧统治者之不同,且与业已失败的资产阶级改良派亦有不同,便采取更加彻底的革命手段,采纳更加接近于西方的政治理论作为建立中华民国的理论基础。
孙中山先生之思想指导了资产阶级民主革命,并对此后的民国政治历史产生了深远和巨大的影响,其思想可以概括为“三民主义”和“五权宪法”。其中,“五权宪法”的思想改变了中国传统社会政治权力的架构。于立法、司法、行政三权之外,令监察、考试二权独立,合为五权。五权分别由立法、行政、司法、考试、监察五院独立行使。五院中的“监察院”,是孙中山在总结欧美各国监察立法司法实践后构想的最为得意的一套专职监察机关。孙中山中西合璧的宪法思想,既有西方宪法文化的内涵,更存中国传统政治文明的深厚积淀。在孙中山看来,中国历史悠久的御史监察制度是中国政治文明的可取之处,能够发挥修正西方权力分治理论中固有缺憾的作用。

孙中山设想的监察权有以下要点:一是他认为监察权必须以接受人民监督为前提,监察权的设立目的并不在于分权,而在于限制权力;二是监察权应独立,与立法权、司法权、行政权、考试权并列于宪法之中,并且在制度上与此四权形成制衡;三是监察院作为国家最高监察机关,应享有弹劾权。但是民国初期的监察实践,并没有完全按照孙中山“五权宪法”设计的方案执行。


二、民国初期监察制度
从辛亥革命后民国建立到1927年4月南京国民政府成立,这一阶段被称为民国初期。民国初期的监察制度,主要有湖北军政府监察制度、南京临时政府监察制度、北京政府(北洋政府)监察制度。
(一)湖北军政府与南京临时政府监察制度
1.湖北军政府监察制度。辛亥革命爆发以后,革命党人迅速成立了湖北军政府。1912年1月1日前,它代行中华民国中央临时政府的职权。湖北军政府在短期内建立起一定的组织制度,其中包括监察制度。湖北军政府之初实行稽查员制度,显现出该政府监察制度的雏形。不久后,在稽查员制度的基础上,依据《鄂军政府总监察处暂行简章》成立了总监察处。总监察处成为湖北军政府的最高监察机构,其建立也标志着中华民国监察制度的肇始。1911年11月,湖北军政府颁布具有临时宪法性质的《中华民国鄂州约法》,采取西方议会监察的制度。该约法对议会监察权作出了详细的规定,但实际上却并未真正实施。
2.南京临时政府监察制度。1912年1月1日,中华民国临时政府在南京宣告成立,孙中山就任临时大总统。次日,修订后的《中华民国临时政府组织大纲》(简称《组织大纲》)颁布。1912年3月11日颁布的《中国民国临时约法》(以下简称《临时约法》),沿用了《组织大纲》确立的三权分立的体制。《临时约法》赋予了参议院广泛的监督权,主要包括质问权、查办权、弹劾权。此外,参议院对参议员的惩戒权也可以算作监察的一种。这种模仿西方的议会监察制度改变了人们对传统监察制度的认识。中华民国临时政府时期的议会监察制度,是中国监察史上第一次细化改革,是一次里程碑式的尝试。然而,最终由于袁世凯的篡权,议会监察制度并没有真正地贯彻落实下去,新的监察制度也尚未全面建立。南京临时政府时期,监察机关采取有效措施,相继查处了一批有影响力的案件,如:“国民控告官署”第一案、弹劾司法部次长吕志伊违法案子。
(二)北京政府(北洋政府)时期的监察制度
这一时期属于“城头变幻大王旗”的动荡时期。就该时期的监察制度而言,平政院的建立及运行具有代表性。民国北洋政府成立以后,于1914年3月31日公布了《平政院编制令》,规定了平政院之组织与职权。平政院直接隶属于大总统,其职能主要有二:一是审理行政诉讼案件,二是审理纠弹案件。1914年6月,北洋政府依据该法令在北京设平政院。在裁撤都察院以后,依据《平政院编制令》,都察院的纠弹职能被并入平政院,在平政院下设立了肃政厅。肃政厅独立于平政院各行政审判庭,直接对大总统负责,专司官吏违法纠弹,承担纠弹违法违纪官吏、提起行政诉讼并监督平政院的职能。肃政厅被认为是中国古代御史监察制度的延续。将肃政厅纳入平政院的框架之内,在民国初期特殊的政治背景下,肩负受理行政诉讼和纠举弹劾官吏的双重使命,集行政审判和惩戒行政官吏的职能为一体,这种做法的实质是在引进西方行政诉讼制度、行政立法的同时,又兼顾糅合中国历来重视吏治的传统,使得平政院兼具近代行政审判职能与传统监察职能。民初平政院的建立与运行,是中国从传统监察向近代监察转型时期的重要实践。此外,北京政府(北洋政府)还建立了文官惩戒制度,设立文官惩戒委员会以管理监察官吏,也设立了审计院行使全国财政监察职能。

北京政府(北洋政府)时期的监察制度是中国监察制度近代化过程中的重要一环。这一时期的监察制度作了一种接纳与改良并举额尝试,初步建立了近代监察的基本理念与制度框架。此后,中华民国的监察理论与实践虽多有损益,但均以此为基础。在该时期,最引人注目的制度建设,当属平政院的设立。平政院的设立标志着二元行政诉讼模式在中国的首次尝试,同时还使一种中西合璧的制度力量付诸现实。平政院是西方分权思想在中国传播的结果,而平政院中设立肃政厅又是中国传统御史监察制度的改良和继续。以平政院为核心的监察模式,是中国法制创造性地学习西方的成果,是依法治吏的全新尝试,值得称道。


三、南京国民政府监察制度
1927年4月南京国民政府建立,中华民国大体上进入南京国民政府时期。南京国民政府是以孙中山《国民政府建国大纲》为基础而建立的。1947年《中华民国宪法》颁布实施,即“行宪”前国民政府为“一府五院委员会制”,此后则是“一府五院的内阁制”。监察院正是五院之一。南京国民政府的监察院与中国古代监察制度密切相关。孙中山认为,在西方政治构架的三权之外还应当有监察权和考试权,将中国古代最为推崇的两大成功设计融入现代政治架构,可以使国民政府宪政制度传承中国古代制度又超越西方国家。总体上看,南京国民政府监察机关的职权比较广泛,主要有:弹劾权、审计权、同意权、纠举权、纠正权、监试权、巡察权、调查权、质询权、立法权等。这一时期的监察制度从体制上而言,分为中央监察机构和地方监察机构。
(一)中央和地方监察机构
关于中央监察机构。监察院是南京国民政府名义上的最高监察机关,之所以这样说,是因为当时国民党实行“以党治国”。依照1929年3月27日修订通过的《中国国民党总章》,国民党中央监察委员会负责“稽核中央政府之施政方针及政绩是否根据本党政纲及政策”,并“依照本党纪律,决定各级党部或党员违背纪律之处分”,这就导致对中央政府施政方针及施政情况的监察权实质上属于国民党中央监察委员会。监察院的职权仅限于弹劾和审计权,对政府施政的监察是不完整的。监察院履行的职责,主要有弹劾、审计、调查、纠举、建议、监视等六项职能责任。
关于地方监察机构。南京国民政府在中央设立监察院外,还将全国划分为若干监察区,设立监察使署,实行分区监察制度,代中央行使监察权。在论述设立分区监察的必要性时,监察院指出“中国自有监察制度以来,其特点即在一面使监察权力统一集中,一面使监察权力内外兼顾。分科分道,监郡出巡,即为内外并重之前例。”1928年10月,国民党中央政治会议通过《监察院组织法》,规定:“监察院得提请国民政府简派监察使,分赴各监察区,行使弹劾权。”这是监察机关在全国设立监察分区的法律依据。监察使署的设置仿行了清朝传统的监察科道区域划分,即“仿照前清督察院十五道监察御史之制,参酌国内现情,定为十四监察区”。之后的《监察使巡回监察规程》对分区监察使署的划定与实施进行了具体的规定。监察使署为监察院派驻地方的工作机构,监察使代表中央政府行使监察权,拥有视察、调查、弹劾、纠举、建议等具体职责。
(二)基本考量
孙中山先生精心设计的监察制度在现实中出现巨大反差。在民国时期,国家内部政治从未进行有效整合,各地军阀割据、中央政府实际可控制的地区不多。国家外部租界尚未全部收回,国际势力还很强大。一个统一而强有力的现代民族国家处于维形之中。在这种大环境下,作为五种独立行使的治权之一的监察权,其实际运行效果就可想而知了。随着孙中山先生对革命现实以及国情认识的变化,在监察权独立运行之上又多加了一权,即国民党中央执行委员会政治会议以及后来逐渐演变而成的国防最高委员会。就实然情况而言,南京国民政府监察权的实践与理论差距很大。
一是监察委员制未有实效。一切监察程序均由监察委员自主进行,监察委员发现官史违法失职时可单独提出弹劾。弹劾案提出后,按照全院监察委员事先排定的次序,由轮值的三名监察委员集体审查。如三名监察委员中的两名认为应交付惩戒,被弹劾人便被按照其不同官级移送给不同的惩戒机关。如审查结果认为不必交付惩戒而原先提出弹劾案的监察委员坚持原意时,该弹劾案将由按照次序轮值的其他五名监察委员进行再审查,再审查的结论是最终结论。在收到人民对官员违法失职行为的投诉时,由轮值的监察委员对投诉状提出处理意见,再交由其他轮值委员审查。监察院以监察委员弹劾调查为主,院长也无法对委员下达命令。委员会制利弊各半:一方面,监察委员独立,对调查官员和办案有自主权,有利于反腐;另一方面,监察委员并非民选,而是官僚系统自身成员。此外,三名委员可启动对官员的调查弹劾,权力行使不当也会产生不好的影响。
二是监察院会议形同虚设。监察院会议规则规定,监察院会议每月至少举行一次。监察院在1931年2月至7月间曾举行会议十四次,也是因为监察院运作伊始,各委员满怀热情。但随着时间推移,监察委员认识到监察院并无实权,打得了苍蝇打不了老虎,逐渐也丧失热情。1932年一年内共开会六次,1933年1月到1936年7月仅开会五次,1936年8月到1942年只开会四次,平均下来一个月开不了一次会议,出席人数也越来越少,甚至达不到法定人数。

第三节  革命根据地监察制度


一、根据地监察制度的确立

第二次国内革命战争时期(土地革命战争时期),一般是指1927年南昌起义至1937年全民族抗战爆发的十年。中国共产党领导工农革命群众先后发动了南昌起义、广州起义和秋收起义等一系列武装起义,推翻地主资产阶级统治,发动与组织工农群众,没有剥削阶级的土地菜场,废除封建土地制度,保护中小工商业者,并在这个基础上建立工农民主政权,即苏维埃政权。中华苏维埃政权先后制定了一系列法律、法规,如《工农检查部的组织条例》《苏维埃地方政府的暂行组织条例》《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》《工农检察部控告局的组织纲要》《轻骑队的组织与工作大纲》《政府工作人员奖惩条例》等,其中包含了一些规范政府机关及工作人员的行政检查(监察)法律、法令。开启了工农民主政权监察制度与法制的建设。


二、根据地监察制度实施
(一)大革命时期的监察制度
早在大革命时期,在中国共产党领导的工农运动中就出现了监察机构的雏形。1925年省港大罢工中成立了省港罢工委员会,该委员会下设的纠察队委员会和骑船队就具有监察机构的性质。纠察队的任务是:维持秩序,截留粮食,严拿走狗,拘捕工贼,查缉仇货等;骑船队的任务是:奉省港罢工委员会命令,随时派员往各船监视其行动。此外,委员会还设审计局,并于1926年3月29日通过《审计局组织法》,审计局有权审计省港罢工委员会以下各机关所有的经费。
(二)中华苏维埃共和国的监察制度
1931年11月,中央执行委员会第一次全体会议通过的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》中,明确规定设立工农检察部,省级工农检察部设正、副部长各一人,县级设工农检察部长一人。其任务为:“设立控告局以接收工农的控告事件。同时,委托忠实可靠的工农干部,代收工农群众的控告事宜。并且在各地方挂控告箱,使工农群众投提意见书。此外,还可以组织工农群众的突击队,突然地去检查某机关的工作,以揭破官僚主义者与腐化分子的假面具,还可以组织群众法庭以审判犯法的官僚腐化分子。”
(三)抗日民主政权的监察制度
由于各开日根据地创立的时间、方式不尽一致,在地域上各自具有相当大的独立性,各个抗日根据根据地的行政体制、行政组织的设置不完全一样。这一时期,陕甘宁边区政府参议会的监察制度具有一定的代表性。
由于在特殊的历史时期,陕甘宁边区并未在行政机构内部设立专门行使监察职能的机关,行政监督权力处于分散行使的状态。边区政府内部设立的“巡视团”与财政厅、审计处设立的“巡视员”,多少有些以专门机关实行监察的意味。随着国内革命形势的发展,苏维埃工农民主政权完成了逐渐向抗日民主政权的全面转型。政权性质的变化使得陕甘宁边区政府监察制度由参议会监察制替代了中央苏区的工农检察制度。陕甘宁边区在整个抗日战争时期,由于处于特殊的战争环境,并未设立“专门监督形式之一的监察监督”,监察职能由参议会代为行使。
参议会监察制,即权力机关对政府施行的监督。参议会的监察,是权力机关对同级政府施行的监察。监察的主要内容是:监督和检查政府执行参议会决议的情况,监察和纠举政府行政司法机关的公务人员。边区参议会监察的职权是:罢免边区政府的正副主席、政府委员、区高等法院院长;监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员;督促及检查边区政府执行参议会决议之事项。县(市)乡均设参议会,都有同上相应的监察职权。
(四)解放区人民民主政权的监察制度
随着解放战争的发展,各解放区逐渐连成一片,形成了华北、东北、华东、中原、西北等几大行政区,并建立起了相应的大行政区民主政府。解放战争时期解放区的监察工作,以华北人民政府的成立(1948年8月)为标志,大体可分为两个阶段:华北人民政府成立以前,各地区的监察工作与抗日战争时期的监察工作基本上相同;华北人民政府建立以后,成立了华北人民监察院,开展了由监察机关主持的专职监察工作。换而言之,“华北人民监察院的建立,揭开了解放区人民监察制度建设的新篇章”。
华北人民监察院是华北人民政府直接领导的部门之一,其任务和职权:“检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益之行为,并接受人民对上述人员的控诉。人民监察院人员为行使职权,得向有关机关进行调查;各该有机关,必须接受检查,提供必要之材料。人民监察院有关处分的决议,须交法院审判者,得提请法院审理之;须交各行政机关执行者,得提请主席批交各有关行政机关处理之。”

监察院为联系工农,推动广大群众监督与检查自己的政权,在各部门建设工作中能及时纠正错误,发扬优点,以巩固国家纪律,改进机关工作为原则,特设立通讯检查员,广泛收集各种情况。监察院还会派出工作组到各地进行巡视,对违法失职人员进行监督检查,并对违纪者提出处理意见。


三、根据地监察制度意义
新民主主义革命时期的监察制度,是中国共产党领导人民在革命根据地创建的专门行使监察职权、依法对行政机关及其他公务人员进行监督检察的制度,是中国共产党为创建新型国家和新型法制所进行的制度尝试和安排。革命根据地时期的法律制度是我国社会注意法律制度的源头,如张希坡教授在其专著《革命根据地法制史》中说的:“我国社会主义的政治法律制度,都是自中国共产党成立以来,在革命根据地进行政权建设和法制建设的长期实践经验的总结。”相关内容论者颇多,兹不赘举。
从新民主主义革命时期监察制度的实践看,中国共产党为了清除和杜绝苏区党和政权中的官僚主义、腐败等现象,借鉴苏联监察制度经验,在中央革命根据地建立了一套系统的监察机构,并在中央革命根据地开展了党的历史上第一次较大规模的反官僚主义、反贪污、反腐败运动,从而使红色政权成为一个廉洁奉公、全心全意为人民服务的政权,赢得了根据地人民的衷心拥护。中央革命根据地监察机构的运作及其反腐败斗争,对我们今天的监察体制改革和廉政建设具有重要的借鉴意义。因此,认真研究和总结革命根据地时期的监察制度与法制,是中国特色的社会主义制度研究的重要使命。

第四节  各国监察制度与发展


监察模式是对各类监察机关的机构设置、领导方式、职能职权、方式手段、运行机制等运作规律的总结。监察模式突出强调监察机关履行监察职责时的形式规律。深入了解与研究各类监察模式,掌握其一般规律,有利于我们对照与吸取其中有益的经验。现如今,国际上通行的监察模式主要有以下四种:代议机关监察专员模式、内部行政监察模式、司法监察模式、监审合一模式。此四类模式虽然不能涵盖国际上所有的监察类型,但其被当今国际大多数国家采用,且代表了未来监察模式发展的大体方向。当然,许多民主和法制相对健全的国家不只存在一种监察模式,而是几种监察模式共同发展、共同促进政府的勤政廉政建设。


一、代议机关监察专员制度
行政监察专员模式是全球各类监察模式中影响最大、适用范围最广的一种。行政监察专员源于瑞典的Ombudsman一词,原指征收负罪人罚款施于受害人的代理,后来用于形容一个代表他人或保护他人利益的人。在英语国家中,人们倾向于将该词称作“监察专员”或“督察专员”。1809年,瑞典通过第一部宪法性文件《政府组织法》后,瑞典议会任命了一位公共官员,代表议会来监督政府官员,调查公民对法院和公共行政的投诉,这是议会监察专员的开始。从设有监察专员的国家的情况来看,在监督政府机关依法办事方面,它既不同于由行政机关内部采取的行政复议制度,也不同于由审判机关实行的行政诉讼制度或违宪审查制度,更不是议会本身对行政机关所进行的直接监督,而是一种由议会授权、独立开展活动并依法依程序开展调查的方式及其必需配套的职位、机构和救济方式。监察专员协助议会监督行政、司法,审查二者的合法性、合理性问题,同时受理弊政投诉。简言之,监察专员的功能在于监察政府行为,保护公民权益,改善公共行政。
到目前为止,已有超过120个国家设立了国家级或州、省级监察专员机构。以时间为划分标准,行政监察专员制度在世界范围内的传播可以分为三大阶段。第一阶段为20世纪六十年代之前,其在斯堪的那维亚地区的推广,如丹麦、芬兰、挪威等国;第二阶段为六十、七十年代,其在英语国家和西欧其他国家中的流行,如新西兰、英国、加拿大、美国、澳大利亚、法国、荷兰、爱尔兰、奥地利、瑞士、西班牙、葡萄牙、意大利等诸多国家;第三阶段为近三十年来,其在亚洲、非洲乃至南美洲的广大发展中国家和各行业中被普遍采用。至今,行政监察专员已经成为法治和民主的助推器,防止专制的工具。不过,大部分国家在效仿瑞典时并没有生搬硬套,各国设立监察专员的出发点、职责范围各有差异。因此,我们以列举的方式,分别对行政监察专员制度的发源地——瑞典议会监察专员、颇具特色的英国行政监察专员以及唯一的跨国监察机构——欧盟行政监察专员署的情况进行了解。
(一)瑞典议会监察专员
瑞典 1974 年《宪法》第二章第6条规定:“议会选举议会监察专员一人或数人,根据议会的训令,监督法律、法令在公共事务中的执行情况。”目前,瑞典的议会监察专员公署由4名议会监察专员组成,每届任期4年,可连任两届。在4名监察专员中,1人为首席监察专员,是议会监察专员公署的负责人,决定公署的主要活动,负责整体协调工作;4名监察专员由秘书处辅助,各自独立开展工作。尽管普通监察专员在开展调查、审理前须征求首席监察专员的意见,但其在具体履行公务时依然独立行使职权。
1975年《政府组织法》规定:“行政监察专员必须由精通法律且为人正直、堪为楷模的公民担任。”实践中,行政监察专员往往从最高法院和最高行政法院中的优秀法官中挑选。
在瑞典,监察专员的监督对象,主要是国家和地方的权力机构及其中的官员、公共企业的官员、中尉以上的军官。监督对象不包括议员、议会机构成员、银行官员、中央政府及其各部大臣、司法总长、地方决策机构人员。
议会行政监察专员分别收受和处理一切控告国家机关(包括行政机关、司法机关、军事机关)和企事业单位及其工作人员(包括文官、军官、经理人员)的申诉案件,也可以主动发现问题去处理。总的来说,议会监察专员的主要职权是:接受公民申诉和控告、立案调查和案件处理(包括调查、建议、批评、起诉)。在瑞典,为了保证行政监察专员独立性与权威性,议会赋予行政监察专员调查权。有关当局的全部文件和记录都应当提供给监察专员,即使这些文件和记录是保密的,并且不能以任何其他方式获得。监察专员的建议权不具有强制力,监察专员在结束案件调查后,可以对有关机关提出书面的纠正错误的建议和批评。批评权是监察专员常用的权力,如果监察对象不接受批评,监察专员可在报纸杂志上点名批评。起诉权是监察专员对审查结果能采取的最严厉的处理措施。监察专员受理申诉和审查中,若发现官员或公共机构的雇员涉嫌违法犯罪,可通报有关部门予以处分,敦促官员解职或暂时离职,对于重大违法行为,监察专员可以行使起诉权。
(二)英国行政监察专员
英国行政监察专员由首相提名,女王任命,对议会负责。这既保障行政监察专员独立性,又便于开展调查工作,但也有可能危及其独立性。根据英国《议会行政监察专员法》(1967年颁布,1988年修订),监察专员不得出任上、下议员和北爱尔兰下院议员,其专门代表女王与政府调查弊政行为。在英国,监察专员一经任命,就成为行政裁判委员会的当然成员,除非其主动请求免职或遭议会两院弹劾,监察专员将终身任职,直到年满65岁退休。
英国行政监察专员的办公机构为议会行政监察专员公署,主要职能是代表或辅助议会监察中央各部的不良行政行为。但下列对象不在议会监察专员调查范围之内:(1)不代表英王活动的行政机关。(2)由法院和行政裁判所所管辖的案件。若情况特殊,议会行政监察专员可以受理向其申诉的原属法院和行政裁判所管辖范围的案件。(3)英国《议会行政监察专员法》附表(三)中所列不能由议会监察专员调查的事项等。
具体说来,英国监察专员拥有受理由议员转来的公民对中央政府各部门及公务员的不良行政行为而使其权益受侵害的申诉,拥有对某些具体行政行为的控诉权;拥有案件调查权和向议会、政府有关部门提出处理不良行政行为参考意见的权力,但监察专员没有直接的裁决权。就具体的监察活动而言,当行政监察专员确定对某一申诉进行调查后,首先向有关部门的最高官员,或向指控书所指控的侵权行为的实施者或者授权实施者,表明对指控书列举的事项进行说明和辩护的权利和时间。其次,有权要求有关部门的大臣或常务次官及其他相关人员提供必要的情况、文件、资料等,有权要求有关证人出庭并加以询问。
(三)欧盟行政监察专员
监察专员制度在全球范围内的推广,促进了行政监察领域的国际交流。1978年,国际监察专员协会成立,各大洲也相继成立地区监察专员协会。1993年,欧盟设立行政监察专员署,受理欧盟公民对官员的投诉,成为第一个跨国监察机构。欧盟监察专员制度也是世界上唯一的超国家监察专员制度。
按照规定,监察专员必须为欧洲公民,应具备在本国最高司法机关任职的条件,能胜任职位要求,保持独立性。其地位级别相当于欧洲法院大法官。监察专员由欧洲议会选举产生,向议会报告工作,任期也由议会决定,可连选连任,一般不会解职,除非个人提出辞职,或不能再胜任工作,或犯有严重错误。监察专员必须以欧洲整体利益和公民利益为重,完全独立履行职责,不得寻求或听从任何政府、机构的指示,不得担任其他政治或行政上的职务。监察专员犯有严重错误时,经议会要求,由欧洲法院将其罢免。
据《欧盟监察专员法》(1995年)及其实施细则(1996年)有关规定,欧盟监察专员的主要职权是在欧洲联盟条约框架内、欧洲法院和初审法院司法职能之外,发现欧盟机构的不正当行政行为并提出建议使其终止,且有权对不能直接终止的投诉案件进行调查。
欧盟监察专员的管辖范围包括:欧洲理事会、欧洲部长理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院和初审法院(仅限于行政事务)、欧洲审计院、经济社会委员会和各地区委员会、欧洲中央银行和欧洲投资银行,以及其他欧盟附属机构。监察专员也受理公民关于欧洲机构不良行政行为的投诉。任何欧洲公民、在各成员国居住的自然人和注册法人均可向监察专员投诉。这种投诉可直接进行也可以通过议员转交。法院的审判、法院已受理的案件、涉及劳资关系且可通过内部渠道解决的案件,监察专员不予受理。监察专员还可以实施主动监察,对新闻媒体曝光的不良行政事件进行追踪调查。
除以上三种监察专员的职责以外,有些国家的地方政府,监察专员的自主权更大些,职责范围也更广。如澳大利亚,新南威尔士监察专员依其专员法的授权,不仅可以构架起一个由副监察专员、助理监察专员、监察专员特派员等组成的监察网络,而且可直接将问题提交有关行政首长或部长,建议对犯有错误的官员予以撤职、罢免或其他处罚;也有权将任何因自己的决定所引发的法律问题移送给行政审判庭评判。

总地来看,监察专员职责范围虽然较为广泛,但主要还是涉及行政的疏忽、过失、不公平、不合理等职业操守的问题。行政监察专员这一监察模式在全球各地的运作中打破了文化传统、政治体制和经济文化水平的限制,呈现欣欣向荣的发展趋势。


二、政府内部行政监察制度
世界上许多国家采取在行政机关内部设置行政监察机构的模式,来达到行政监察的目的。此模式属于政府内部监察机制,是对行政机关及其工作人员执行法律法规的行为与作出的决定进行监督,也可查处对公务员的违法乱纪行为,促进政府行政效率的提高。这些监察机构由于所处国家国情不同,有的是司(局)级,有的为内设机构。采用此模式的国家主要有美国、日本、埃及、朝鲜、越南、俄罗斯、苏丹、突尼斯、委内瑞拉等。最为典型是美国、日本以及埃及这三个国家的行政监察制度。
(一)美国监察长制度
美国是一个多民族融合的国家,具有“民族的熔炉”之称。17-18世纪资产阶级革命及多民族的进一步融合,使美国更容易接受新的政治观念和宪政体制。另外,因美国历史较短,受封建传统和文化影响较弱,保守势力及君权意识相对薄弱,同时又深受权力制约理论的影响。以上种种因素决定了美国不能采取君主专制制度或英国式的君主立宪制度,只能釆取共和制政体形式。最终美国实施总统制。之后总统制被现代立宪体制所釆用,与内阁制一样都成为资本义国家宪政体制的主要形式。美国的行政权、立法权与司法权相分离又相互制衡,是实施三权分立制度最典型的国家。
监察长的概念对于美国来说并不新奇,早在美国独立战争期间,美国便出现了监察长一职,其职责主要是管理盗窃和侵占公款的罪行。独立战争后,该职位及职能便被废除。监察长办公室的设立有其历史背景,一定意义上是一种权力控制与制约的体现。20世纪70年代美国农业部官员彼拉素·戴斯诈骗案发生,美国政府损失惨重,折射出当时政府财政权力不断扩张但制约权力的机构却没有改变的现实。而政府机关的受贿、欺诈、浪费、权力滥用事件层出不穷,破坏了经济的正常运转,公民对政府日益不满,政府的信誉逐渐下降。鉴于此,卡特总统于1978年签署了《监察长法案》,美国在政府12个重要部门设立监察长办公室(简称监察处),监察长办公室设在政府内部各部门、署、局内,为政府内设监察机关,负责对政府各部门的财政进行审核及调查工作。
从1978年《监察长法案》颁布至1988年,十年间,美国监察长办事处逐渐成为各部的常设机构。根据《监察长法案》第3条规定:“监察长应由总统根据参议院的建议和同意任命。”监察长对总统和国会负责并向总统和国会报告工作,同时还须接受议员的质询。美国州以下地方政府的监察长由行政首长提名,议会审议通过,每届任期4年。监察长每半年向国会递交一份监察报告,使国会充分而及时地了解联邦政府部门和机构的活动、存在的问题以及项目实施情况,由此成为国会监督政府的“看门狗”。
监察长所在的部门负责两方面职能:一是对财政的公共计划支出进行审核,防止出现侵吞、讹诈及浪费现象;二是对发现的各种不合理、不合法的财政支出进行调查取证,并提出相应改进建议。[ 李秀峰:《廉政体系的国际比较》,社会科学文献出版社2007年版,第38页。]监察长有权对政府公务员、幕僚以及与政府有交往的企业享有调查权,由此可见,其监察范围很广泛。监察长工作措施主要为以下6个方面:一是制定监察计划;二是跟踪监察;三是接受举报和控告;四是案件调查;五是提交报告;六是根据调查结果进行处理。
此外,美国还有一个重要的内部行政监察机构是政府道德署。美国政府道德署于1978年根据卡特政府颁布的《政府道德法》设立,是联邦政府部门廉政建设的领导和指导机关,主要负责制定联邦政府的廉政政策、法规和培训计划,对联邦政府行政部门的廉政工作提供指导方针,帮助落实联邦政府法规要求和总统的廉政命令。其具体职责有6项:一是制定行政部门关于利益冲突、离职后行为限制、道德行为准则、财产申报等法规制度;二是对总统提名任用的行政官员进行资格审查,管理高级官员的财产申报;三是宣传道德行为准则,制定并协助各行政部门实施廉政教育培训计划;四是指导廉政法规的实施,解释法规条文;五是监督检査廉政法规的落实情况,发现违反利益冲突法规的案件交由司法部查处;六是评估廉政法规,有权建议制定新的法规或对现有法规提出修改意见。
(二)埃及行政监察制度
1971年9月11日,埃及通过宪法并确立总统共和制政治体制。埃及的监督体系大致由3部分组成:一为立法监督机构,指埃及人民议会及其下设的各专门委员会、中央审计院、投诉局,它们负责对政府各部门及其人员进行监督;二是司法监督机构,主要指法院、检察院、行政法院、行政检察院的反贪污局,它们负责对国家各部门、社会组织和团体、企业及其人员、公民个人的监督;三是行政机关内部监督,主要包括行政监察署、内政部和中央组织管理局等。三类监督机构相互联系和制约,分工明确,相互合作,在埃及监督体系中发挥着重要作用。
埃及行政监察署始建于1958年,成立之初只是行政检察院的一个下属部门。随着1964年《关于组建行政监察署的第54号法令》的颁布,埃及建立了独立的监察机构,1980年该机构被撤销,1982年又恢复组建。如今,行政监察署由政府总理直接领导,向总理负责并报告工作,受总统、总理委托行使职权。监察官员全部由监察署直接派出,完全垂直领导。埃及根据人口和地域大小在地方26个省划分了10多个监察区,每个区监察管辖若干个省,每个省设立监察官办公室。
(三)日本行政监察制度
日本监察机构的设立始于“二战”后期。1947年中央行政监察委员会的建立,标志着日本行政监察工作的开始。彼时,日本负责政府综合行政管理和监督的部门叫总务厅。在行政机关内部,日本设立行政监察局、地方行政监察机构以及人事院和各类行政审议会等,实施行政监察与监督。行政监察局是当时日本最高行政监察机关,为总务厅所属机构之一。行政监察局的职能和任务是经过前期调查,指出政府各职能部门需要改善的问题,对政府制定的政策及其实施的效果进行评估,提出改革和改善行政管理的措施,其特点是监察事而不监察人。监察官由内阁总理大臣从有学识和富有经验的人士中选择任命,分管本内阁各省、各厅的监察事务。进入21世纪以来,日本的监督机构也在不断发展变革。2001年,日本进行行政机构改革,把总务厅、邮政省、自治省合并起来统称为总务省,将原来设立在总务厅之下的行政监察局改名为总务省行政评价局。
当前,日本行政监察层次较清晰,除了总务省行政评价局负责对行政机关监督外,日本的一些地方政府也设有监察机构即监察委员会。这些监察委员会既对行政机关落实工作任务和目标进行监督,同时也进行审计监督。如东京的监察委员会,是专门对行政机关及其公务员进行监督的机关。专职监察机关的建立可以更好地保证行政监察的客观性和公正性。总之,日本的行政监察机构“从中央到地方设立行政评价局、人事院、行政审议会等机构,从不同方面对行政机关和工作人员进行监督。”[ 田雅琴:《日本行政监察制度管窥》,载《中国监察》2005年第8期。]日本行政监察制度是为了加强国家行政管理、提高行政效率而建立发展起来的,它是政府内部自省、自律机制的体现,是科学行政管理的一个重要组成部分。

综上我们可以看出,政府内设专门监察机构模式的优势在于:监察机关设置于政府内部,相对熟悉政府的运作,便于其监察工作的开展。不利之处在于:一些国家的监察机关如果缺少相应的独立性与权威性,容易受制于政府,产生“官官相护”的弊端,使监察流于形式。


三、监审合一监察制度
行政监察与财务监督是一个有机的整体。对一个单位实施监察,必然涉及其执行法律、行政运作、人事管理、资财使用、工作绩效等情况。国家公职人员的各种违纪违法行为多涉及钱财,查办案件离不开财务审计,因此,一些国家将行政监察机关与财务审计机关合一。这是一种类似于集我国监察委、审计署和财政部部分职能为一体设立的监审合一的监察机构,在国际上较为流行,并成为一种发展趋势。此类监察机构除个别属于政府外,绝大多数为向议会报告工作的独立机构。它们享有很高的法律地位,在一些国家被列为立法、行政、司法之后的“第四权力机关”。
实行监审合一监察体制的国家有韩国、蒙古、波兰、捷克、智利、秘鲁、巴西、斯洛伐克、阿尔巴尼亚、墨西哥、芬兰等。现举代表性的墨西哥、波兰、韩国为例,窥其一二。
(一)韩国监察院
韩国历史上沿袭中国封建社会的监察御史制度。1948年韩国摆脱日本的统治后,曾设立审计院和监察委员会。由于审计和监察工作关系十分密切,为了提高工作效率,1963年,韩国根据《监察委员会法》的规定,将监察委员会和审计院合并,设立了监察院。监察院作为韩国最高监察机关,独立于议会和政府,只受总统领导。《韩国监察院法》第3条规定:“监察院由包括监察院院长在内的七名监察委员参加的监察委员会和事务处组成。”第4条规定:“院长经国会同意,由总统任命。”而普通监察委员则由院长提名,总统任命,任期为4年。监察院在政府部门、地方自治区等设有内部监审机构,它们要向监察院报告监察结果,接受监察院的工作指导。
根据韩国《宪法》规定,监察院的主要任务是审计国家决算及受国家与法律约束的团体的财务, 监察国家行政机关及公务员履行职务的情况,以及揭露公职人员违法违纪问题。此外,监察院还监察议会和司法机关、国家安全部门、国家部分投资的企业以及军队中的高级军官。韩国监察院是一个特殊的单位,工作人员经过精心挑选录用,管理严格,待遇优厚,工资比其他部门高一级。部门资金充足,办公条件优越,以此保证监察院所承担的重任能顺利完成。
韩国《监察院法》第24条规定了监察院的监察范围,主要包括下列具体事项:(1)依照政府组织法和其他法律而设置的行政机关的事务和其所属公务员职责;(2)地方自治团体事务和其所属的地方公务员职责;(3)符合《监察院法》第22条第1款第3项和第23条第7款规定的事务及人员,可成为监察对象的会计事务,与监察事务有直接联系的公务员职责;(4)其他法令规定具有公务员身份的准公务员职责。
韩国监察院进行监察的方式主要是要求监察对象提交账簿及其他的有关文件,必要时可以开展巡回监察。有权冻结监察对象的仓库、物品等。监察院根据监察结果,发现监察对象有违法行为时,有权移交司法部门处理;发现法律或行政工作有问题时,可以向有关机关提出修改建议或者改进行政工作的具体措施。
(二)墨西哥监察部
墨西哥监察部也是监审合一监察模式的典型代表,它集公务员监督、行政监察、财务审计、企业监督于一身。监察部隶属于墨西哥联邦政府序列,向总统负责。国家监察部由A部和B部组成,各由一位副部长负责。A部主管行政监察,B部主管财务审计,两部通力合作,B部将审计结果报A部后,A部酌情进行处理。监察部在其他委部派驻代表,代表监察部实施监督检查。同时还任命巡视员,专门监督国营企业收支情况和生产经营活动。墨西哥政府在地方各州也设立了类似的监察机构。
墨西哥监察部拥有较大的监察职权和管辖范围,可以说包罗万象,覆盖全国,归纳起来有五大事项:(1)监督公务员公正廉洁地行使职责。墨西哥1983年颁布《墨西哥联邦政府工作人员职责法》,明确规定了政府各部的职能,并对政府工作人员的行政行为、法律行为、道德行为提出具体要求。监察部依据该法实施监督,对违反职责的官员进行直接查处,可给予警告、罚款、停职、撤职等处分。(2)主管政府精减机构工作。墨西哥自上世纪八十年代末开始精减机构,试图解决人浮于事、效率低下等问题。监察部负责政府各部精减机构的规划、协调与监督。各部根据监察部制订的准则提出具体实施方案,实施结果报监察部汇总上呈总统。(3)审查政府部门预算执行和财务收支情况。政府各部门和国营企业每年要向监察部上报采购计划,监察部进行跟踪监察。各单位出售资产(包括中小企业)要公开拍卖,监察部派人参与并监督资金收付和拍卖活动的全过程。(4)负责公务员财产申报。联邦政府科长以上官员(含总统)都要向监察部进行财产申报登记。任职60天内申报一次,1年后申报财产变动情况,任职期满后全面申报一次。对申报不实的举报进行立案调查。(5)对国营企业、国家发展计划及公共工程进行监督。根据企业法,国营企业设企业委员会,监察部巡视员为当然成员。委员会每年两次对生产经营活动进行评估,提出建议。对国家发展计划实施的全过程和公共工程可行性研究、设计、招标、施工、款项支付、验收等环节,监察部都派人参预,而且要在有关文件上签署意见,否则有关部门不予批准施工、拨款和验收。
(三)波兰最高监察院
波兰于1921年成立最高监察院。1994年波兰修改宪法,对监察院的职能地位重新作了法律规定。作为集监察与审计合一的监察机构,波兰最高监察院有着自己独特的特点。与墨西哥监察部不同,波兰最高监察院是一个独立于总统和政府的国家监督机构,向议会报告工作,不受任何党派或部门的领导或指派。波兰最高监察院内设15个司局,同时在地方设17个代表处,分别对全国49个省进行监督。代表处为派驻机构,行政、财政均直属监察院领导,监察计划由总部统一部署。其工作量的10%-15%为议会委托事项,85%-90%为自己制定工作计划。
波兰总统或总理可委托最高监察院就某事进行调查,但不能命令监察院做或不做什么。最高监察院的财政预算单列,一般比其他部门高,由议会审定通过,财政部无权削减。最高监察院院长由众议院任免,不得带有任何政治色彩,不得担任其他任何公职,但可以参加议会召开的会议和政府内阁会议。
波兰最高监察院的监察对象包括政府行政部门、国家金融机构、国家法人和单位、地方政府部门,以及执行国家委派任务和使用国家资产的所有单位。主要任务是:对国家的财政、经济、行政活动,特别是国家法律和财政预算执行情况、政府部门和企事业单位运作情况实施全面监察。它还有权监督总统府、议会、军队的预算执行情况和财产管理情况。还可根据议会的要求和总统的委托,对议会与总统府的行政活动进行监察。

综览这些国家监审合一的监察机构,此类监察模式有其明显的特征:(1)通过监察、审计的结合扩大了监察部门的权力范围,同时使监察机关能够掌握更多的信息,提高监察机关的权威性及执行的合理性。(2)监察和审计同处于监察机关内部,二者的协调合作性比处在不同的部门要高,有利于提高监察机关的工作效率。(3)出于“专业化限制”效应,监察与审计部门同处于监察机关下,权力过分集中,不利于其他专职部门业务的发挥。


四、司法监察制度

设置独立的司法监督机制,是现代宪政的法治取向。不同社会廉洁文化、不同政治体制背景下的司法监督的设置和功能配置有较大差异,进而导致司法机关对行政权力的制约监督也颇有差别。目前各国推行的司法监察制度主要包括司法审查制度、违宪审查制度和行政诉讼制度这三大类。
(一)司法审查
司法审查是指普通法院依公民申请审查行政行为案件,依照有关法律或行政规章,以普通司法程序判定涉案行政行为是否合法、正当,并作出维持或撤销乃至赔偿的活动。其功能在于保障个人权益、纠正违法行为和保障法律适用的统一。英美法系国家普遍提倡这种司法审查。其中,尤以英、美两国为典型。
从传统来看,司法审查是英国国王特权的反映,因此法院开展的司法审查,作为一种公法上的救济,主要是通过英国高等法院颁发的四个特权令(提审令、禁止令、执行令、人身保护状)来实现。几经变革后,根据1982年《最高法院法》和2000年《民事诉讼规则》,英国的司法审查有了一些变动。当下,英国司法审查的主体,包含上议院上诉委员会、枢密院司法委员会;上诉法院;高等法院;皇家法院;郡法院和治安法院。此外,由于英国普通法没有严格区别公法和私法,在某些情况下私法上的救济手段可适用于公法领域。司法审查中有时就用到私法中的撤销令、禁止令、确认令、阻止令等救济手段。欧盟形成后,《欧洲共同体法》和《欧洲人权公约》等实际上对英国的司法审查有些改变,即议会的法律也可成为普通法院司法审查的对象。
源自上述英国普通法院监督传统的美国司法审查,经美国宪法起草人之一——汉密尔顿等人倡导后,自19世纪以来几经改进和简化,已经变成根据成文法的规定进行审查。因此,如今的美国司法审查通常是指联邦普通法院(含联邦地区法院、联邦巡回上诉法院、专门法院和联邦最高法院)以及附属于行政与准行政机构的行政法庭,通过案件的审理来审査实施中的法律是否合宪以及行政机关的行政行为是否合宪、合法。其监督的目的在于限制公共权力(特别是其中的行政权力),纠正违法行为,确保依法行政和法律适用的统一,维护和发展公民的尊严和权利。与英国比较而言,美国的司法审査简化了司法审查形式,扩大了司法审查的范围。美国司法审查的范围不仅涉及行政、立法和司法权力三者之间的冲突,也涉及地区性的冲突和保障公民自由,基至涉及对选举制度的监督和对政党内部治理的协调。
(二)违宪审查
违宪审查的理论可追溯到汉密尔顿的权力制衡主张。汉密尔顿认为,司法部门无军权和财权,不能支配社会的力量和财富,因此在三权分立境地中,由其纠举违宪行为最为适宜。美国违宪审查的实践始于1803年美国最高法院对“马伯里诉麦迪逊案”的判决,联邦最高法院大法官马歇尔从司法操作的角度提出一个极有监督价值的问题:立法机关制定的法律若与宪法相违背就是无效的,但由谁认定某一个法律是无效的呢?这一权力属于司法机关。如果两部法律相互抵触,法院必须决定适用其中的哪一个法律;如果一部法律是违反宪法的,而该法与宪法都适用于同一案件,那么法院只能无视该法,适用宪法。当今存在违宪审查的代表国家有美国、法国与德国等。
美国普通法院附带违宪审查,其传统的审查对象只限于联邦法律、行政法规和地方性法规,以及具体的行政行为等。法国将违宪审查与行政审查传统混合起来,即由宪法委员会与行政法院并行开展违宪审查。具体讲,宪法委员会作为宪法监督的专门机构,负责对法律的合宪性进行事前审查;行为违宪,或大量行政法规、规章的合法性和合宪性问题所引起的纠纷,则由普通法院或行政法院审查裁决。欧洲大陆法系国家进行违宪审查的基本形式是宪法法院审查。宪法法院源于1789年法国宪法规定设立的护法元老院,但其产生于奥地利,体现了规范法学派代表人物凯尔森的主张。第二次世界大战后,一些国家鉴于法西斯主义对宪法和人权肆意践踏的惨痛教训,相继效仿奥地利建立起宪法法院。不过,因各国机构的组成、运作的程序、审判的权限等不尽一致,宪法法院又可分为两种:一种是纯司法性质的宪法法院。这种宪法法院属于独立的司法机构,如德国、奥地利、意大利、葡萄牙、西班牙、俄罗斯等国家的宪法法院。在这方面,德国的宪法法院体系,几乎成为政治体制中与立法、行政和司法平行的“第四权力”。另一种是最高法院下辖的宪法法庭。如爱沙尼亚和韩国在最高法院中设立的宪法审查法庭或宪法审判庭。这种设置主要是考虑在一国的司法体制中避免双轨制和重复设立机构的麻烦。
综上,违宪审查主要有如下特点:(1)违宪审查的主体有二:普通法院,或者宪法法院。(2)审查的内容主要在于:对法律合宪性进行审查;对国家最高权力机构活动合宪性进行审查;对宪法诉愿的审査;对政党违宪的审查,对选举违宪的审查与监督;对国家机关之权限争议的审查。(3)违宪审查的方式主要有:事先审查、事后审查、控诉性违宪审查等。
(三)行政诉讼
当相对人认为行政机关的具体行为侵犯其合法权益,又不愿或不服调解和仲裁时,可以向复议机关提出重新处理的申请。受理申请的复议机关应当依法审査和裁决,维护和督促行政机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益。复议的程序简便经济,有益于补充行政系统内部层级监督的不足,减轻司法部门的负担。“官告官”和“民告官”的案件,由政府自身的机构来仲裁,难显公平且常有“官官相护”之嫌,甚至可能出现被告参与组织处理纠纷的情况。因此,对行政争议专门性的司法处置自然就成了仲裁与复议的延续、监督和救济。在全球,负责行政诉讼的机构各式各样。有的国家由普通法院承担行政诉讼的重任,如我国。有的国家考虑到普通法院不便干预行政,又专门设立了行政法院,如法国、德国。有的国家在普通法院内设专管行政案件的行政法庭。设立行政裁判所则是英美法系国家对行政法院做法的借鉴。
现代行政诉讼的特征是:(1)独立的行政法院适用独立的行政法体系来解决行政复议的活动。(2)审查对象涉及行政机关所有行政行为。(3)审查方式的书面性。(4)审查程序为行政法官主导的纠问制。
公权力监督的本质是制约权力。权力必须进行分工、受到约束,经过分工和制约后的每一项权力都需要加以监督。不同治理环境下对权力的制约与监督,基于选举制度、法治状况、政治文化(特别是其中的从政道德和廉洁文化)等的差异或变化,其监督权能、对象、方式、目标、原则、基础等也往往大相径庭。西方资本主义国家釆用权力的分立与制衡,通过政党竞争、定期选举、议会主权等方式,来防止和克服权力的失衡、失序等现象,但是这些方式仍然没有从根本上解决问题,资本主义国家的权力腐败、权力滥用等现象仍然时有发生。当前,随着社会的发展,行政权力不断扩展,有关公民行政权利的利益诉求也不断增加。无论是哪种监察模式的国家,其政府都在不断寻求一种更合理的模式,达到权力制约的目的。监察是监督行政权力运行的一种方式,监察制度是防止公共权力滥用的重要制度,监察模式的变革、发展及创新都离不开权力制约这一宗旨。
无论是议会监察专员模式、政府内设监察模式还是监审合一模式抑或司法监察模式,它们之间的共性特征之一是,通过监察提高政府的行政效率和加强廉政建设。一个合格政府的形象首先是廉洁,廉洁行政是政府能否获得民众支持、取得公信力的首要条件。随着经济社会的不断发展,推动政府的廉政建设和提高政府的行政效率意义重大。政府体制的改革、廉政及绩效建设的变革皆对监察的职能权限产生影响,使其随之变革。概览当今的各类监察模式,都存在监察的主体不断增多,监察的范围不断扩大的趋势,而且,对政府政策合理性的监察也将逐渐纳入行政监察的范围。除此以外,监察模式还不断深入某些专业和行业领域。总之,各种监察模式并非一成不变,监察模式与时倶进,随政府职能的变化而变革,进而在新时代更好地发挥监察的作用与功能。

主管单位:中国反腐败司法研究中心

主办单位:企业廉洁合规研究基地

学术支持:湘潭大学纪检监察研究院

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