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吴建雄:国家监察制度学(一)

发布时间 : 2023-07-31 浏览量 : 15681

第一编  绪 论

第一章  国家监察制度学概述


“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”。国家监察制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是党的十八大以来党和国家政治体制改革的最新制度成果。新时代国家监察的一切活动都依照这一新型制度展开。国家监察制度由监察政治制度、监察法律制度、监察配套制度、监察文化制度共同组成。其中监察政治制度是监察根本制度,监察法律制度和监察配套制度是监察基本制度,监察文化制度是监察重要制度。国家监察制度学就是以中国特色社会主义国家监察制度为研究对象的制度学科。

第一节  监察、监察权与监察制度
一、“监察”的基本含义
监察,从词义来说,指监督(督促)考察及检举。在汉语中,监察中的“监”,是“监控、监测、监护、监考、监听”之意;监察中的“察”,是“细看、详审”和“考察、调查”之意,源于《论语·卫灵公》:“众恶之,必察焉;众好之,必察焉。”可见,“监察”一词既指监督考察,又指检举、制止。
在中国古代,统治者为监督政府官员,设立了自上而下、自成体系的御史制度,以纠察百官,肃正朝纲,维护统治秩序,保障国家机器正常运转和最高统治者的利益。如明朝皇帝朱元璋说:“国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌纠察,朝廷纲纪尽系于此,而台察之任尤清要。”《通志·魏高恭传》就写道:“御史检事,移付司直。” 意即将所要纠劾的事项与典章律令相对照查验,如果发现有违制的情况,就依照典章律令的规定移交有关部门处理。源远流长的我国古代监察制度,为构建中国特色社会主义监察制度奠定了深厚的文化根基。
国外“监察”与我国“监察”都有“监督、检举”之意,只是在制度模式上存在差异。国外的“监察”有多种模式,主要包括代议机关内部的行政监察、行政机关内部的行政监察和监察与审计合一的行政监察等。如以瑞典为代表的代议机关内部的行政监察,其内部设立的监察机构称为议会行政监察专员。议会赋予行政监察专员以调查权、批评权和起诉权。监察专员在对案件调查结束后可以对有关机关提出建议和批评,这是监察专员常用的权力;起诉权是监察专员最严厉的措施,对于重大违法行为,监察专员可以行使起诉权。

二、监察权的概念与特征
(一)监察权的概念
监察权是监察制度的核心概念,也是贯穿于监察法的一条主线。国家监察体制改革前,我国对公职人员的监察即反腐败职权,分别由政府行政监察和检察职务犯罪侦查部门行使。2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察制度》,在总结反腐败实践经验的基础上,赋予监察委员会监督、调查、处置三项基本权能,标志着国家监察权的确立。也标志着新的国家权力结构,即在一级人大之下形成“一府一委两院”的权力格局的形成。据此,我们可以将监察权界定为:国家监察机关享有并行使,对掌握公权力的公职人员进行监督,对职务违法和职务犯罪开展调查和处置的反腐败执法权力。
作为新型的国家权力,目前国内对监察权的性质尚有不同的概括。有观点指出,监察权是立法权、行政权、司法权之外的第四权力;有学者认为,监察权是具有行政权和专门调查权二元属性的复合权力;也有观点指出,监察权不完全属于受宪法和法律制约的国家权力,其与党所行使的政治领导权、指挥权、监督权及对干部的问责权存在交叉和重叠关系,因此监察权属于一种执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物。
(二)监察权的特征
1、在监察主体上,行使监察权的主体为各级监察委员会。监察委员会作为行使监察权的国家监察机关,是宪法的规定,是对监察职能的法律定位。而监察委员会同时又是政治机关,这与“国家监察机关”的定位是一致的,并不矛盾。在我国,一切国家机关和部门都具有政治属性,这种政治属性主要体现在党的领导和方针政策的贯彻落实上。强调监察机关是政治机关,是从监察职能的基本属性来定位的。监察委员会与纪律检查机关合署办公,共享党的政治权力,实现党对反腐败工作的统一领导。监察权整体上的政治属性,其表现为“四种形态”的工作模式,即批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查,是党的政治领导所派生的政治监督。在四种形态的监察活动中,绝大多数是批评教育、少数是组织处理、极少数是纪律处分,极极少数才追究刑事责任。这就决定了监察工作的主体是以监督为专责的政治机关,监察委员会既是宪法规定的“国家监察机关”,又是监察制度规定的“行使国家监察职能的专责机关”,也是与党的纪检机关一体运行的政治机关。
2、在监察职责上,国家监察权是建设廉洁政治,惩治预防腐败的国家权力。反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。党的十八大以来,党和国家狠抓党风廉政建设和反腐败斗争,打虎拍蝇雷霆万钧,正风肃纪驰而不息,形成了反腐败斗争压倒性态势,在此背景下启动了国家监察体制改革,国家监察权应运而生,监察委作为是党统一领导下的反腐败机构,其肩负的任务就是对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。国家监察权首先就是党统一领导下建设廉洁政治,惩治预防腐败的国家权力。
3、在监察本质上,国家监察权是党和国家自我监督的权力。我国实行中国共产党一党执政,多党合作的政党制度。由于一党执政,其他民主党派只是参政议政。我国公务员队伍中共产党员比例超过80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%。这就决定了反腐败的关键在于党和国家协同管理好所有的党员干部,使其奉行执政党全心全意为人民服务的宗旨,根据宪法和公务员法的规定为国家效力。我国政治特色还在于,中国共产党是领导核心,党的领导权载入宪法,实际政治生活中所有国家机构权力最终统一于中共中央和中央政治局。“最高国家权力机关”法定职权与党的领导权都是宪法确认的权力,都是人民赋予的权力,是对国家主权的共同行使。“党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民,强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权”,党的自我监督和国家的自我监督对于整个国家的廉洁政治、对于人民主权的维护同样重要。纪检监察机关作为党和国家监督专责机关,肩负维护中国共产党的机关和国家机构的纯洁性和廉洁性的使命,是党和国家实行自我监督的权力。
4、在监察功能上,国家监察权是督促公职人员依法履职、勤政廉政的权力。监察委员会是党统一领导下的反腐败机构,也是“党管干部”原则指导下的对干部廉洁状况进行监督的专门机构。在我国,党的宗旨要求党员领导干部必须全心全意为人民服务,公务员是人民的公仆,《公务员法》规定公务员有模范遵守宪法和法律、全心全意为人民服务、接受人民监督、按照规定的权限和程序认真履行职责忠于职守、勤勉尽责、遵守纪律、清正廉洁,公道正派等义务。国家监察体制改革的目标之一就是要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。国家监察权通过对所有公职人员全覆盖,开展廉政教育、监督检查;对职务违法和职务犯罪进行调查等活动,将法律对公职人员的要求落到实处,是督促公职人员依法履职、勤政廉政的权力。

三、党和国家“监察”的沿革
在我国建国前后,“监察”是指党和国家监督党员干部依法履职、秉公用权、廉洁从政的执纪执法活动。尽管“监督”这一基本形式未变,但监察的内涵和外延却历经了从建立前的党的监察、建国后的行政监察、行政监察与党的纪律检查部门合署办公的纪检监察,到行政监察升格为国家监察、并与党的纪检合署办公的纪检监察的发展变化。
(一)建国前中国共产党的“监察”
建国前中国共产党监察活动始于1921年党的“一大”通过的党章。“一大”党章强调了党的纪律,但是没有单设一章。1922年党的“二大”通过的党章单列了“纪律”一章,规定党员要服从党的全国大会及中央执行委员会的决议,下级机关必须执行上级机关的命令等党的纪律。
1927年4月,党的“五大”选举产生了中央监察委员会。这是党的历史上首次设立专门的纪律检查机构。其后,受党的“五大”委托,中央政治局于1927年6月召开会议修改了党章,增设了“监察委员会”一章,规定在党的全国代表大会及省代表大会选举中央和省监察委员会。1945年党的“七大”通过的党章专列了“党的监察机关”一章,规定中央监察委员会由中央全体会议选举产生,并对纪检机关的任务和职能、领导体制作了明确的规定。
(二)建国初期党、政分立的“监察”
1949年11月,新中国成立后,建立了中央纪律检查委员会,政务院也设立了人民监察委员会。主要任务是检查中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违反党的纪律的行为;受理、审查并决定中央直属各部门、各级党的组织及党员违反纪律的处分或取消处分;加强党员干部纪律教育。1955年3月,中国共产党召开全国代表会议,选举产生了中央监察委员会。中央监委的职权比过去纪委有所扩大,组织机构有所扩充,“成为党中央对党组织和党员干部进行监督的强有力的机关”。而政府的监察机构,则于1954年9月由人民监察委员会改为监督部。1986年12月,第六届全国人民代表大会常委会第18次会议决定设立中华人民共和国监察部。作为国家行政机构内的监察机关,依法对国家行政机关及其公务员行使行政权力的行为进行的监视和督察。
(三)党的“纪检”与行政“监察”合署的“监察”
为适应加快改革开放和现代化建设的新形势,提高党政监督的整体效能,1993年,中央和地方各级党的纪律检查机关与监察机关实行合署办公。主要职责是:检查监察对象在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;受理对监察对象违反行政纪律行为的控告、检举;调查处理监察对象违反行政纪律的行为;受理监察对象不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。依法对监察对象违反国家法律、法规和政策的行为,以及违反政纪的行为行使检查权,调查权、建议权和行政处分权。
(四)党的“纪检”与国家“监委”合署的“监察”
为适应实现中华民族伟大复兴的中国梦的时代要求,构建集中统一、权威高效的国家监察体系,2016年12月,党中央决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。试点地区依照十二届全国人大常委会通过的《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,将行政监察部门、预防腐败机构和监察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来,组建党统一领导的反腐败机构,即监察委员会,实现对所有公权力人员的监察全覆盖,从根本上改变了长期以来监察范围过窄,反腐败力量分散,监察专责集中统一不够等问题。
2017年10月党的十九大以后,国家监察体制改革试点工作在全国推开。根据党中央确定的时间表和路线图,各省市县区监察委员会相继成立。2018年3月,十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察制度》,选举产生中华人民共和国监察委员会,标志着行政“监察”升格为国家“监察”的重大政治体制改革布局完成。作为国家反腐败专责机关,监察委员会和党的纪律检查委员会合署办公,依法履行监督、调查、处置职责权限,为加强中国共产党对反腐败工作的集中统一领导,构建中国特色社会主义监督体系奠定了坚实基础。


四、新时代国家监察制度的确立
《中华人民共和国宪法》,对国家机构作出重要调整和完善,即在原来人大下的“一府两院(人民政府、人民法院、人民监察院),增加“一委”(监察委员会),同时专门增加监察委员会一节,确立监察委员会作为国家机构的法律地位,对监察委员会权力运行体制机制等重要问题的原则性、纲领性规定,为深化国家监察体制改革、保证监察委员会履职尽责提供了根本遵循,为《监察制度》的制定提供了宪法依据。具体而言,《宪法》以根本大法的形式确立了中国特色社会主义国家监察制度,对监察政治制度、监察制度律制度、监察配套制度、监察文化制度具有根本性的型塑作用。
第一,宪法规定了中国共产党是执政党,是国家的最高政治领导力量。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。为国家监察工作接受中国共产党集中统一领导提供了宪法依据。
第二,宪法为确立监察委员会的性质和地位提供依据。宪法第一百二十三条规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”,明确了监察委员会的性质和地位。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查委员会合署办公,实现党性和人民性的高度统一。
第三,宪法为明确监察委员会的组织架构和职能职责提供依据。宪法第一百二十四条规定:“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。监察委员会由下列人员组成:主任,副主任若干人,委员若干人。监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。监察委员会的组织和职权由法律规定。”这一规定明确了监察委员会的基本构成。 
第四,宪法为规定监察委员会的领导体制和工作机制提供依据。宪法第一百二十五条规定:“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作。” 第一百二十六条规定:“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”对这两条应当统一起来理解、贯通起来把握。一方面,为保证党对反腐败工作的集中统一领导,党的纪律检查机关同监察委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,在领导体制上与纪委的双重领导体制高度一致。监察委员会在行使权限时,重要事项需由同级党委批准;国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作,地方各级监察委员会要对上一级监察委员会负责。另一方面,监察委员会由人大产生,就必然要对人大及其常委会负责,并接受其监督。
第五,宪法为明确监察委员会与其他机关的配合制约关系提供依据。宪法第一百二十七条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、相互制约。”审判机关指的是各级人民法院;检察机关指的是各级人民检察院;执法部门包括公安机关、国家安全机关、审计机关、行政执法机关等。监察机关履行监督、调查、处置职责,行使调查权限,是依据法律授权,行政机关、社会团体和个人无权干涉。同时,有关单位和个人应当积极协助配合监察委员会行使监察权。在宪法中对这种关系作出明确规定,是将客观存在的工作关系制度化法律化,可确保监察权依法正确行使,并受到严格监督。 

第二节  监察制度学的研究对象和研究方法


一、监察制度学的研究对象
从监察制度的基本构成看,监察制度学的研究对象主要为:监察根本制度即监察政治制度,监察基本制度即监察法律制度和监察配套制度,监察重要制度即监察文化制度。这三个方面的制度相互联系、相互渗透、相互作用,共同支撑着中国特色社会主义国家监察制度体系。
(一)监察政治制度
监察政治制度是国家监察制度的根本制度。监察根本制度是管总的、管监察全局的制度,是我国监察制度体系之纲,统领着中国特色社会主义国家监察制度的坚持和巩固、完善和发展。监察政治制度由《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》为统领的党纪党规体系确认和构成。监察政治制度的研究对象是党对国家监察统一领导制度,马克思主义根本指导制度、人大对国家监察工作监督制度以及人民政协对监察工作监督制度等的科学内涵、基本功能和价值实现。
(二)监察法律制度
监察法律制度是国家监察制度的基本制度,即《中华人民共和国监察法》。监察基本制度具有长期性和稳定性,对监察组织的基本属性和监察活动的展开起着决定性影响,在监察制度体系中处于基础地位。监察法律制度研究主要对监察法的基本原则、基本内容进行学理和法理阐释。包括监察体制与组织结构、监察职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、监察法律责任等的科学内涵、基本功能和价值实现。
(三)监察配套制度
监察配套制度是国家监察制度体系的基本法律制度。监察体系基本法律制度是指以《监察法》为基础的中国特色反腐败法律体系。十三届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》,明确国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规的职权。监察配套制度研究主要阐述监察法与相关法规的衔接,包括监察法与党内条例的贯通、监察法与党纪条例的衔接、监察法与相关法律的衔接等的科学内涵、基本功能和价值实现。
(四)监察文化制度
监察文化制度是国家监察的重要制度。监察重要制度不是一般制度,重要制度对维护监察根本制度、监察基本制度,推进监察根本制度、基本制度的遵守和执行,对推动中国特色社会主义监察制度的坚持和完善发挥着重大作用。监察文化制度研究主要阐述以坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的监察思想文化制度,以增强“四个意识”,坚定“四个自信”为主要内容的监察政治文化制度,以“政治一统,维护权威,强化监督,规制权力,官民分野,重治典吏”为主要内容的监察传统文化制度;以监察法的价值共识,监察执法理念等为主要内容的监察法律文化制度;以廉洁文化建设、核心价值观建设等为主要内容的监察社会文化制度的科学内涵、基本功能和价值实现。
二、监察制度学的研究内容
监察制度学的研究内容,涵盖监察制度的确立、运行和发展及与之相关的理论与实践问题。作为一项全新的人民主权国家的政治体制改革,国外尚无直接的监察学科文献,国内有关监察制度学研究亦尚在起步阶段。监察制度理论与实践研究的价值在于,不仅是党中央关于深化国家监察体制改革重大决策的理论构建,而且是建设高效权威的反腐败执法机构的学理支撑。监察制度学从以下方面具体展开:
(一)从研究国家监察制度构建的时代背景入手,充分论证国家监察体制改革,是整合国家监督资源,实现制度效益最大化的客观需要,是国内外权力监督制约制度建设经验和教训的科学总结,是推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求,是巩固党的执政基础执政地位、维护国家政权安全、保障人民赋予的权力永远为人民谋利益、推进实现中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。
(二)从研究监察制度的基本内涵入手,论证监察委员会作为反腐败专门机构和监督执法机关的职能定位合理性与必要性,论证人民代表大会之下监察委员会与“一府两院”并列的宪法定位合理性与必要性,论证国家反腐败领导体制和反腐败监督体系中的功能定位的合理性与必要性;论证监察委员会监督、调查、处置三项监督执法权及其所派生的若干具体权能的配置与运行的合理性与必要性;监察委员会的与纪检委合署办公的制度安排、程序规范,党内监督与国家监察双责设计,执纪与执法的有机结合的合理性和必要性;监察委员会自身监督与程序制约的合理性和必要性。
(三)从研究国家监察制度构建的理论逻辑入手,论证马克思列宁主义人民主权学说、毛泽东人民民主专政思想、习近平反腐败战略思想、权力监督与制约现代法治思想所蕴含的腐败治理的认识论与方法论,阐明监察体制改革符合我国权力监督的内在逻辑,体现党对权力运行的全方位监督,体现用权者必受监督的基本法则,体现人民监督权力的本质特征,体现中国特色监督制度的传承和发展。
(四)从研究国家监察制度构建的实践基础入手,揭示党内监督与国家监察的关联性和互补性,揭示反腐败斗争压倒性态势背后腐败深层次问题和反腐败体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题,阐明反腐败行政监察和监察侦查执法力量对国家监察体制改革提供的深厚的组织基础和实践基础。
(五)从研究国家监察制度构建的文化渊源入手,阐明中华传统的中央集权文化、监督百官的监察御史文化、官民分野的法律治理文化、重典惩贪的刑事司法文化精髓及其相关法学的思想,证成国家监察体制改革的价值认同和文化认同。
(六)从研究国家监察制度构建的域外借鉴入手,分析研究20世纪尤其是冷战结束以来,西方各国建立专门的反腐机构,排除反腐败干扰,力求清政立国的经验和教训,考量现代法治国家反腐败机构模式、法律模式、运行模式进行样本分析和比较研究,提炼出可资借鉴的社会廉洁文化精髓。特别是议会监察专员制和行政监察制度兴起,通过立法保障,独立行使监察权,覆盖对象广泛、监察手段多样,其监察制度学理论对中国特色社会主义监察理论的形成具有重要的借鉴意义。
(七)从研究国家监察制度构建的法律完善入手,着眼于《国家监察》的制订,提供构建实体与程序一体、强制性手段与非强制性手段结合的反腐败专门法律的立法建议和法理论证,在此基础上,开展修订宪法、刑事诉讼法、人民监察院组织法等相关法律的立法研究,为修改《刑法》、《刑事诉讼法》等相关法律提供对策预案,以改变反腐立法滞后于反腐实践的状况,为有效治理腐败提供良好的法律资源。

三、监察制度学的研究方法
(一)监察制度学研究的思想方法
我国的监察制度学是以中国特色社会主义监察制度为主要研究对象的监察制度学,是中国特色社会主义的监察制度学。我们开展监察制度学研究,就是进行中国特色社会主义监察理论体系建设,因而必须运用科学的思想方法。主要包括:
1.政治思维与法治思维
政治思维是一种方向性、本质性思维方式。在“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”话语下,政治思维就是“在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致”的思维方式。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央,从全面从严治党和全面依法治国的协调推进出发,而做出的重大政治改革决策。制定国家监察制度是中国特色社会主义监察制度的重大创新,是权力属于人民、人民监督权力的宪法精神的具体体现,是巩固反腐败压倒性态势、夺取反腐败压倒性胜利的迫切需要,这是开展监察制度学研究的逻辑起点。
法治思维简而言之是一种规则思维,说到底是将法律作为判断是非和处理事务准绳的思维方式。长期以来,反腐执法依据主要是刑事诉讼法。而刑诉法无论从价值取向和程序设置上,都无法满足反腐败斗争的客观需要,因而出现查办腐败案件必须借用“两规”的党内措施的现象。这种法律资源的严重不足,成为制约反腐败斗争的重要瓶颈。制定国家监察制度,就是要通过立法赋予监察委员会的职责权限和法定手段,破解反腐执法必须依赖党内“法规”的困局。运用法治思维开展监察制度学研究,就是要在调查手段、强制措施、证据标准等问题上考虑到腐败犯罪与普通犯罪的不同特点,在体现惩治腐败与保障人权两者之间衡平原则基础上,而作出不同于普通刑事犯罪的特殊规定的合理性正当性,把监察制度的制度优势转化为执法效能,为腐败的善治提供有效的法治资源。
2.辩证思维与系统思维
辩证思维是辩证的科学性思维方式。是一种注重矛盾双方的对立统一,注重全面、联系和发展地看问题的思想方法。习近平新时代中国特色社会主义思想,从根本上说,是“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”时代条件下,解决主要矛盾主要方面的科学性思想方法。运用这一思想方法开展监察制度学研究,就要充分认识监察制度治反腐框架内惩治和预防腐败的若干重大关系。比如作风建设与惩治腐败之间的关系,前者是固本强基之举,后者是刮骨疗毒之策,都是全面从严治党和全面依法治国的客观要求,体现有效防治腐败的客观规律,从而为国家监察制度巩固发展、监察权配置和运行的完善规范提供理论支撑和智力支持。
系统思维是宏观性思维方式,是一种高瞻远瞩、总揽各方,把握事物发展趋势和方向的全局性思想方法。习近平新时代中国特色社会主义思想的实践特点,就是对“有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”的战略思维和战略安排。深化监察体制改革,是党中央深刻总结历史经验,着眼于“反腐败永远在路上”的科学研判和推进国家治理体系和治理能力现代化而做出的重大战略决策。运用这一思想方法开展监察制度学研究,就要着眼于国家监察与党内监督相辅相成,共同发力,巩固党的执政地位,厚植党的执政基础;与人大监督、司法监督、审计监督相结合,保障国家机关及其公职人员依法履职、秉公用权;与民主监督、社会监督相结合,保证国家机器的权力来自人民、服务人民,确保人民赋予的权力为人民谋利益。考量各个监督主体彼此之间如何相互协调、共同发生作用,把具有中国特色社会主义制度优势,转化为整体效能,实现国家治理体系和治理能力的现代化。
(二)监察制度学的研究方法
1.法哲学研究方法
法哲学研究方法就是从哲学角度、用哲学方法研究和思考法学问题的研究方法。有什么样的法哲学,人们对法治建设及其本质就会有什么样的法学理解。作为监察制度学重要基本研究方法,法哲学方法就是用中国化的马克思主义立场、观点和方法,对监察体制改革和监察制度创制和实施进行总结提练、法理阐释和理论概括。阐明深化国家监察体制改革是新的历史条件下中国共产党执政的人民主权国家“限制权力、保障权利”的重大法治举措,蕴含依规治党和依法治国的内在逻辑,承载着中国特色社会主义法治建设的立场、观点和方法。揭示中国特色社会主义监察制度律制度创立和实施的根本立场就是人民立场,即中国共产党反腐败“全覆盖、无禁区、零容忍”的鲜明态度,“以人民为中心”的初心使命,“打铁必须自身硬”的执政品格;其基本观点是对党和国家自我革新、自我完善、自我提高规律的科学认识,即“加强党对反腐败的统一领导”,“强化人民对权力的监督”,“把权力关进制度的笼子里”;其基本方法源于新的时代条件下中国共产党的哲学自觉,表现为政治思维与法治思维、战略思维与辩证思维的思想方法,问题导向与顶层设计、试点探路与整体推进的工作方法,是辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观、方法论的集中体现。
2.法教义学方法
法教义学也称法释义学、法教条学,其主要包括对现行生效法律的描述、对现行生效法律从事法概念体系的研究,以及提出解决疑难问题的建议。概括起来就是通过法律文本的解读,阐释法律含义的学习和研究方法。“解释规范时亦须考量该规范之意义脉络、上下关系体系地位及其对该当规范的整个脉络之功能为何”,“以体系的形式将之表现出来, 乃是法学最重要的任务之一。”只有正确的理解和分析法律文本,才能正确的使用法律规范,解决法律实践中产生的问题。学习和研究监察制度,就要对监察制度的内容包括监察概念、监察原则、监察组织、监察对象、监察职权、监察程序等作出既符合立法意图又阐明法律本意的正确解读。同时,由于监察制度具有政治性的鲜明特征,而目前我国监察制度律存在一定程度的供给不足,还需将监察制度与党内法规和刑事诉讼法的衔接作为研究内容,要阐明纪法衔接的法理内涵和法法衔接的科学逻辑。
3.比较分析方法
比较研究法强调横向比较研究。就是通过对不同历史时期或不同国家的法律进行比较,揭示各自本质、特征及其发展规律的学习和研究方法。恩格斯说,“只有当自然和历史的材料收集到一定程度后,才能进行批判的整理和比较,或者说进行纲、目和种的划分”,只有积累了大量的材料,才“使得运用比较的方法成为可能,同时也成为必要”。我们党和国家在腐败治理方面积累了大量独具特色的科学经验,形成了管用的权力监督的制度成果,但也要看到我国监察制度还存在周延完善的空间。正所谓“它山之石,可以攻玉”。监察制度学不仅要比较不同社会制度的国家在监察制度律、监察制度等方面的差异,也要比较研究同一社会制度的不同国家采取的监察路径和监察方法,还要比较研究同一社会制度但属不同法系的国家在监察立法模式、监察组织设置等方面的差异,从而为我国监察制度律制度的不断发展与进步提供宝贵的域外资源。
4.历史分析方法
历史研究法则侧重纵向比较研究,强调历史文化轨迹。列宁指出:“在分析任何一个社会问题时,马克思主义理论的绝对要求,就是要把问题提到一定的历史范围之内。” 研究监察制度学同样要运用历史研究法。我国监察制度第一章第六条就明确规定,我国监察工作要弘扬中华优秀传统文化。监察制度学历史研究法正是以我国监察制度治悠久制度文明为研究对象,研究我国监察制度治“彰善瘅恶,激浊扬清”的价值理念和可取之处。中国历史上监察制度治的完整性、系统性和持久性是世界法制史少见的,其孕育的监察制度体系、完备的监察制度律规范无不鲜明地彰显了中华民族在以法律约束权力的法治传统。因此,监察制度历史研究要立足中华文化,深入挖掘我国不同历史阶段各监察制度的鲜明特色、内在机理和法治意蕴,提炼出巩固完善中国特色社会主义国家监察制度的历史借鉴、从历史发展脉络中获得有益于现实发展的重要启示。
5.实证分析方法
实证分析方法是指研究者亲自收集观察资料,为提出理论假设或检验理论假设而展开的研究方法。实证研究具有鲜明的直接经验特征。是一种通过对经验事实的观察分析来建立和检验各种理论命题的科学研究方法,其目的是发现事实、提供证据,为制度构建和改革决策提供切合实际的参考。我国监察体制改革正是在全面研判反腐败斗争形势、科学总结反腐败斗争经验的基础上,提出的重大政治体制改革。因此,要对我国监察制度合理性和科学性作出立场正确与合乎逻辑的评价,就要在中国特色社会主义政治法律制度框架下,以反腐败斗争实践对素材来源,通过实地调研、调查问卷、深度访谈、案例分析等实证方式对监察制度实施情况进行调查研究,从而得出符合实际情况的结论,以客观真实的研究成果促进监察制度律制度的坚持和完善。
6.综合研究方法
法学研究日益呈现出与社会学、政治学、管理学、统计学、历史学等学科交叉研究的特点,监察制度学的研究也应以法学为本,兼容并蓄其他学科的研究方法。综合研究法就是强调综合运用各相关学科研究视角和研究工具的研究方法。监察制度学研究对象的复杂性决定了在监察制度学学科的综合性。总的来说,监察制度是监督权力运行的制度之笼,综合研究法就是采用多种研究方法解决如何提升制度之笼的硬度和密度,将监察制度效能转化为腐败治理效能。如通过大数据对腐败治理成效的评价,就是法学、管理学、统计学研究方法的综合运用。监察制度学综合研究法有助于研究工作在历史与现实、他国与我国、一般与特殊、宏观与微观、理论与实践、动态与静态等方面实现有机结合,得出更有说服力的研究结论。 

第三节  国家监察制度学的性质和任务


一、制度的基本概念及特征
(一)制度的基本概念
“制度”在西方国家中通常被表示为 Institution、Regulation和System,国内通常采用 Institution的译意,是各种法规、条例、章程、体制公约的总称,既包括政府机关为确保各项政策的顺利实施,依照法律政策制定的具有法律效力或者指导性与约束性的明确条例和规则,又包括社会组织和企事业单位等为顺利开展各项工作维护工作、学习、生活的秩序所制定的工作办法和行为规范。
(二)制度的基本特征
一是稳定性。制度一旦确立,就代表确立了某种社会秩序、行为依据、选择方式以及利益分配方式,需要严格遵守,这就是制度的稳定性,也是各项制度发挥作用的保障。制度必须稳定施行,不能朝令夕改,以确保制度的效力。
二是变化性。制度不是亘古不变的,随着社会的发展,制度也随之不断演变。人类历史的推进要求制度必须不断演化来适应新的社会环境,否则,制度就变成了一种不合理的東缚,阻碍人类的进步。制度保持稳定性是为了确保其执行效力,而变化性则代表了制度与时俱进的适应性,二者必须统一。
三是习惯性。制度在施行过程中得到大众的认可,从而被普遍遵循,这种制度更大程度上被社会习惯支配,即制度的习惯性。制度可以根据其确立的途径分为正式制度和非正式制度。其中,非正式制度就是依靠人类的信仰或社会舆论的压力形成的一种制约。
四是主观性。即便是在客观物质条件大体相似的成长环境下,人作为社会的主体,仍然会因为文化传统观念和价值取向的不同而产生不同的行为选择。制度是可以进行主观选择的,主要表现为可以根据社会需求和社会主体的发展需要进行合理的改造和设计。
五是规范性。制度规定人们在特定社会环境中应该做什么、不应该做什么,以及可以这样做、不可以那样做。制度作为一种调整人与人之间社会关系的行为规范,从微观层面可以引导和约束公民的行为;从社会角度可以通过规则的确立对社会秩序产生影响,进而设立特定的社会秩序。制度的规范性涉及两个层面的含义,即约東性和激励性。
六是普适性。制度需要具有普遍适用性。要求制度面前人人平等,即便是制度的设计者也要受制度的约束。制度的执行要有绝对的客观性,二经实施就不再受制度制定者的控制。
七是权威性。制度是用来规范组织和个人言行的行为规范。制度要想取得好的效果,不仅要求制度内容合理适用,更要求其具有权威性。任何组织或个人都必须严格遵守制度的制约,否则就会使其效果大打折扣。

二、监察制度学的性质
对监察制度学性质的界定涉及到两个方面,一是它与相邻制度学的关系(外部关系),即通过对监察制度学与相邻制度学关系的探讨,来揭示其学科属性;二是它与监察制度内部学科的关系(内部关系),即通过对监察制度学与内部学科关系的研究,来揭示其自身的性质。如何诠释和解读这些关系,关键在于对监察制度学概念的界定,亦即对监察制度学定义的概括。监察制度学是一门以监察政治制度为主导,以监察法律制度为基础,以监察配套制度为依托,以监察文化制度为保障的国家制度学科。这一概念可从以下几个方面来理解。
(一)监察制度学是一门制度学科
监察制度学是制度学中的一门学科,它归属于制度学。监察是各级监察委员会依法对所有行使公权力的公职人员进行监督,调查处置职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严的活动。开展监察活动的主体构架、职权范围、活动方式、活动原则等事项,通过法律的形式加以规定。特别是在新的时代背景下,随着法治的进步,权力监督和人权意识的增强,监察立法和执法都必须体现中国特色社会主义的法治正义,都必须严格依照法定程序进行。研究监察立法和监察执法的学问,自然应当是法学的一个学科。
监察制度是我国政治制度的重要组成部分,但它的所有内涵包括监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、对监察机关和监察人员的监督、法律责任及反腐败国际合作等都是通过法律条文固定下来,通过宪法、法律的形式表现出来;监察机关和监察活动都因法而存,依法而行,并以护法为目的。对监察制度的研究,也必须运用政治学、法学的基本原理,以政治制度和法律制度为参照来展开。因此,无论是监察制度学研究对象本身的性质,还是监察制度学研究的内容,都决定了它必然是一门国家制度学学科。
(二)监察制度学是一门政治性的制度学科
从监察立法的目的看,监察制度是我国继宪法之后第一部将党的领导写进法律的基本法。这是监察制度作为党和国家重大政治改革的成果所决定的。宪法修正案明确规定,“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”。监察制度第三条规定,“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。”清晰地阐明了监察委员会不同于行政机关、司法机关的性质和地位,是实现党和国家自我监督的政治机关。监察委员会实质上就是反腐败工作机构,和纪委合署办公,代表党和国家行使监督权。监察委员会作为政治机关,本质上是党的工作机构,政治属性是第一属性、根本属性。监察立法的政治性,决定了监察制度学是一门政治性为主的学科。
从监察机关的职能定位看,监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,也是行使国家监察职能的反腐败专责机关。在工作方式上,监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公,实现党性和人民性的高度统一;职能属性上,其依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,其职能权限与司法机关、执法部门明显不同;从职责运行上讲,监察委员会既要加强日常监督、查清职务违法犯罪事实,进行相应处置,还要开展严肃的思想政治工作,进行理想信念宗旨教育,做到惩前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法纪效果和社会效果。监察机关特有的反腐败政治职能定位,也是监察制度学政治性为主的内在支撑。
(三)监察制度学是一门综合性的制度学科
监察制度学归属于制度学,但有着鲜明的政治性,同时与制度学之外的多门科学具有交叉关系,是制度学与政治学、法学等其他一些学融合的学科。研究监察制度学,首先要研究政治学的内容,如国家政体理论、权力监督制约理论、民主法治理论等,特别是在监察委员会被定位为行使国家监察职能的专职机关,如果离开政治学,就难以对监察机关的性质作出正确的理解。特别是监察作为党和国家自我监督的方式,监察委与纪委合署办公,监察制度学研究必然涉及党的反腐倡廉理论。其次,监察制度作为上层建筑,必须以经济为基础,特别是我国正处于社会主义初级阶段,经济建设是我们的中心任务,因而监察制度学必然与经济学有着密切的联系;监察机关不是经济部门,但并不等于可以不进行成本一收益分析,可以不重视有关经济数据和指标,如监察成本包括腐败成本的研究等,都涉及经济学知识,因此,监察制度学需要综合经济学的内容。最后,监察制度学还需要吸收社会学、管理学、教育学、统计学、心理学、职业道德学、职业伦理学等内容。
(四)监察制度学是一门应用性的制度学科
从认识论的角度进行分类,可以把制度学内部的学科划分为理论制度学和应用制度学。“理论制度学综合研究制度的基本概念、原理和规律等;应用制度学则主要研究制度的结构和内容,以及它们的概念、解释和适用。”监察制度学是理论制度学与应用制度学的综合。作为理论制度学,监察制度学需要研究监察制度的理论基础及其他基本理论,需要揭示监察制度产生、发展、变化的一般规律以及各个具体监察制度的运用规律,特别是在监察制度学创建过程中,这种理论研究的任务就更为重要,否则,监察制度学就会缺乏理论根基,因而难以自立于制度学学科之林。而就监察活动的具体实践而言,监察制度学又是一门重要的应用学科,因为它的一切研究不仅要立足于实际,而且必须应用于监察实践。否则,监察学就可能成为无源之水、无本之木。作为应用法学的监察制度学,不仅要研究监察制度的基本理论和基本规律,而且要构筑自己完备的理论体系。在监察制度学的体系中,属于基础理论的内容占有相当的比重。从全国人大常委会《关于北京、山西、浙江监察体制改革试点工作的决定》实施,到《中华人民共和国监察制度》的颁布,监察基础理论和监察应用理论两方面的研究都得深入开展并取得明显成效,其中宪法学界、诉讼法学、行政法学界和反腐败领域的学者以及纪检监察、监察、审判等实务界专家对监察体制改革给予了充分的关注,其中不乏有创新、有价值、有建树的基础和应用理论研究成果。以监察制度的出台为例,2017年6月下旬,全国人大法工委将监察制度草案送给23个中央国家机关和31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见。同时,召开专家会,听取了宪法、行政法和刑事诉讼法专家学者的意见。全国人大共收到专家学者意见1万3千多条。实践证明,把监察制度学视为理论制度学与应用制度学的综合,既符合监察制度学体系的实际,也符合监察制度学研究的实际。

二、监察制度学研究的任务
(一)坚持和丰富中国特色社会主义制度理论体系
党的十九届四中全会为推动各方面制度更加成熟更加定型明确了时间表和路线图,在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有里程碑意义。全会在我国制度建设史上具有承前启后的作用,开启了制度建设的新进程。党的十九届四中全会站在新时代的新高度对以往的制度建设进行了系统总结,全面回答了在我国国家制度和国家治理上,应该“坚持和巩固什么,完善和发展什么”这个重大政治问题,是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的政治宣言和行动纲领。
全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署。全会提出支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度,将制度建设上升到了制度体系的范畴。将在实践中行之有效的做法用制度形式固定下来,形成一整套制度体系,使坚持和完善中国特色社会主义制度有了更明确的目标、方向和层次,为今后的制度建设提供了基本框架。全会提出13个需要“坚持和完善”的制度体系,涵盖了改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个方面,涉及多领域、多层次、多维度,是在顶层设计中优化治理结构、提升协同运作能力的新举措,是在各项制度形成合力中不断提升国家治理能力的新发展。开展中国特色社会主义国家监察制度学理论研究,是坚持和丰富中国特色社会主义制度理论体系的必然要求。
(二)巩固和发展中国特色社会主义国家监察制度
中国特色社会主义监察制度与资本主义的监察制度具有本质区别,因而不能用资本主义的政治理论和监察理论来说明和评判,而必须从中国监察制度的实际出发,努力构建中国特色社会主义监察制度学,通过监察制度学的研究,对涉及监察制度的重大问题作出全面、系统的理论回答,对中国特色社会主义监察制度作出科学的理论概括。
监察制度确立的中国特色社会主义监察制度,是建党和建国以来反腐败实践经验的科学总结。无论是在革命斗争岁月还是和平建设时期,我们党都坚持不懈地开展反腐败斗争,全力以赴地确保无产阶级政党的先进性和纯洁性。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,以雷霆万钧之势,坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑。在深入开展反腐败斗争的同时,国家监察体制改革蹄疾步稳。依据宪法制定的监察制度,以国家立法的形式,对监察工作的指导思想和领导体制、监察工作的原则和方针、监察委员会的产生和职责进行明确,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,赋予监察机关必要的权限,严格规范监察程序等,解决了我国反腐败实践中存在的反腐败力量分散、体现集中统一领导不够等问题。根据监察制度,各级监委是行使国家监察职能的专责机关,对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。监察委员会履行监督、调查、处置的职责,填补了行政监察范围过窄的空白,充分体现了抓早抓小、防微杜渐、惩前毖后、治病救人的方针。监察制度规定用留置取代“两规”措施,并规定严格的程序,解决了长期困扰我们的法治难题。监察制度明确提出:国家监察工作坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败;深化改革、健全法治,有效制约和监督权力;加强法治教育和道德教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。这些正是党领导反腐败斗争、加强党风廉政建设的重要经验。开展监察制度学研究,就是要充分阐明监察制度作为我国第一部反腐败国家立法,是唯一将党的领导写进法律的基本法,也是第一部组织与程序相结合的“特别法”。充分阐明贯彻实施监察制度,就要高度认同监察制度所具有的党和国家自我监督的政治性,监察职权与监察程序的正当性,与相关法律法法衔接的源头性,监察授权与监察控权的人民性。就是要从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度,回答监察制度“为何制定、谁来执行、怎样实施”等问题,得出立足中国国情,体现中国特色,符合中国政治实际的科学结论,为巩固和发展中国特色社会主义监察制度提供有力的理论支撑。
(三)推进监察实践和反腐败工作法治化、规范化
在“中国之治”现代化的背景下,监察制度学研究面对党和国家监督体系的坚持和完善,强化对权力运行的监督和制约的时代命题,务必紧扣构建一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制开展研究。这对坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败案件,坚决斩断“围猎”和甘于“被围猎”的利益链,坚决破除权钱交易的关系网。深化标本兼治,推动重点领域家督机制改革和制度建设,推进反腐败国家立法,促进反腐败国际合作,加强思想道德和党纪国法教育,巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利,无疑具有重要的促进作用,推进监察实践和反腐败工作法治化、规范化。
监察学科制度研究面对监察制度的系列规范,必须揭示制度规范的创制目的、科学内涵和实践价值。比如,研究《监察法》的科学内涵,就要研究监察范围,包括监察对象和管辖问题;就要研究监察职责,包括监察机关的主要职能和职责;规定监察权限,包括谈话、讯问、搜查、留置等12项调查措施、需要有关机关协助的措施和相关证据规则;就要研究监察程序,即工作流程,包括对线索处置、初步核实、立案、调查、处置、移送起诉、申诉程序;就要研究反腐败国际合作,包括双边多边合作、追逃追赃和防逃等制度;就要研究对监察机关和监察人员的监督,包括内部监督和接受外部监督两个方面;就要研究法律责任,包括有关单位和人员、监察机关及其工作人员的法律责任等,这对国家监察权的依法正确行使具有毋庸置疑的促进作用。
监察学科制度研究不可能回避对制度优势的关注。研究制度优势,就要阐释国家监察制度的创立,既体现了中华民族传统制度文化,又是对古今中外监察制度精华的传承和借鉴,也是新的时代条件下党和国家自我监督的新探索。就要着眼于监察体制设计的原创性、科学性,对人民代表大会制度下的权力配置模式进行理论概括,论证我国监察制度的合理性、正当性、科学性,以增强中国特色社会主义监察的制度自信、理论自信和文化自信。研究制度优势就要坚持目标导向、问题导向和对策导向,着眼于健全完善配套法规,制定同监察法配套的法律法规,形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。着眼于完善协调机制,强化各级党委对纪检监察体制改革的领导,旗帜鲜明支持纪委监委行使职权,党委书记要及时研究解决纪检监察体制改革中遇到的问题,及时总结反腐败工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上的新鲜经验。研究制度优势,就要关照纪检监察机构合署办公的实践特色,充分证成推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接的必要性和可行性,推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通,把权力置于严密监督之下。
(四)提高监察队伍政治素质和专业素质
监察制度理论学科建设是加强监察队伍思想政治建设的重要工程。理论上成熟是政治上成熟的基础。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装监察人员,用习近平反腐败思想和监察体制改革的重要论述指导监察工作,才能在纷繁复杂的情况下明辦是非,增强政治敏感性和鉴别力。监察理论学科建设又是建设高素质、专业化监察队伍的重要途径和基础。监察人员参与建设中国特色社会主义监察理论学科的过程,既是进一步认识工作规律、科学解释监察监督原理、掌握正确理论的过程,也是掌握实情、加强理性思考、解决履行职责和执行法律政策中疑难问题的过程。因此,推进监察制度学理论研究,不仅是提高监察人员的理论素养的需要,而且是提高执法能力和水平的有效途径。开展监察制度学理论研究,有利于针对反腐败斗争迈向法治反腐新阶段的实际情况,统筹安排、精准施策,切实把监察制度优势转化为腐败治理效能;有利于准确把握监察制度的执法要义和法治精神,在监察执法中坚持抓早抓小、动辄则咎,强化对各类监察对象的日常监督,用好各项监察调查措施,坚决查处职务违法和职务犯罪行为,确保监察权依法高效顺畅运行;有利于从理性上深化运用监督执纪“四种形态”,严把事实关、程序关和法律适用关,不断提高反腐败工作规范化法治化水平。与此同时,开展监察制度学理论研究,有利于引领良好风气,培养高雅志趣,增强严格、文明、公正执法的自觉性。
(五)促进监察制度学学科形成和发展
监察制度学的形成是监察理论的高级形态和发展形式,不仅标志着监察理论的体系化、范畴化以及基本观点与方法论的统一,而且意味着在法学的学科体系中取得了相对独立的地位,成为为一门专业化的学问。因此,加强监察制度学研究是提高监察理论研究水平的重要途径。
监察制度把党内监督和国家监督统一起来,确立了具有鲜明中国特色的社会主义监察制度。这种监察制度既体现了中华民族传统制度文化,是对中国历史上监察制度的一种借鉴,也是对当今权力制约形式的一个新探索。正如有学者言:“由于新颖,必然生疏,以至于在对监察制度的理解上,一开始是不深入、甚至是有几分陌生的”这就要求我们沉下心来研读,结合实践理解,在学习研究中读懂监察制度。切实领悟这部唯一将党的领导写进法律的基本法、第一部组织法与程序法相结合的“特别法”的政治与法治意蕴,深刻把握正确实施的基本要义。监察制度学研究必须立足于在“读懂监察制度”的基础上进行。
监察制度学作为政治学、法学专业教育和监察官职业教育的必要学科设置,是学习和掌握有关监察制度及其发展规律的系统知识的理论体系。监察制度学成为制度学中的一个分支学科,不仅能够通过制度学专业教学传播监察制度学知识,而且有利于吸引大学和科研机构专业研究人员投身监察制度学研究,从而有力地推动监察制度学学科建设的发展。 

第四节  监察制度学的范畴与学科体系


监察制度学的基本范畴是指监察制度学的基本概念及其相互关系,是监察制度学发展到高级阶段的产物;监察制度学的学科体系是指监察制度学作为一个学科群所包含的各个分支学科及其相互关系。基本范畴是学科体系的基础。理论体系既是基本范畴的一种反映,又是学科体系的缩影。学科体系既是理论体系的展开和发展,也是监察制度学在法学体系中地位的反映。
一、监察制度学的基本范畴
监察制度本质上是党和国家自我监督的基本法律,属公权领域的治理规范。因而,以监察制度为研究对象的监察制度学,其属于政治与法律为主相交叉的综合性法学学科范畴。这一学科基本范畴集中体现在监察制度学研究的目的,研究的本质,研究的价值等方面。
(一)监察制度学研究的目的
监察制度学研究的目的是制定监察制度的根本目的所决定的。深化国家监察体制改革,制定监察制度是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导,使党的主张通过法定程序成为国家意志。党的十八大以来,习近平总书记作为党中央的核心、全党的核心,作为党和国家的领航人,从理论和实践回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想的一个根本性内容,就是中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量,是领导一切的。
监察制度规定的反腐败工作,监督调查处置的对象是党员干部、公职人员。在我们国家,党管干部是一条重要政治原则。党不仅管干部的培养提拔使用,还要对干部进行教育管理监督,对违纪违法的作出处理。监察委员会作为专门的反腐败工作机构,与党的纪律检查机关合署办公,对党员干部、公职人员进行监督,对违纪的进行查处,对涉嫌违法犯罪的进行调查,这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现。
制定监察制度把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来,着力解决反腐败斗争中存在的力量分散、行政监察范围过窄、纪法衔接不畅,一些地方查办职务犯罪案件“先移后处”、“先法后纪”、甚至出现的“带着党籍蹲监狱”等突出问题。通过整合行政监察、预防腐败和监察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,设立国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,对党中央或地方党委全面负责,形成监督合力、增强监督实效,构建起集中统一、权威高效的国家监察体系,把制度优势转化为治理效能,确保党和人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
我们党是执政党,掌握国家的权力,领导一切。实现对公权力的有效监督,提高拒腐防变和抵御风险能力,是我们党必须解决的重大课题。习近平总书记指出,我们党全面领导、长期执政,面临的最大挑战是对权力的监督。全面从严治党和党领导下的反腐败是一场自我革命,关乎党和国家事业的成败,关乎我们能不能跳出历史周期率。
从历史上看,我国从秦朝开始确立监察御史制度,经过两千多年的发展,逐步形成了一套自上而下的独立于行政和司法的监察体系,这与西方“三权分立”模式下的监察隶属于立法机构或行政机构完全不同。历史文化传统决定道路选择。我们要坚定“四个自信”,保持战略定力,立足党情、国情,不走西方“三权分立”的道路。我们党全面领导、长期执政,党和国家治理体系包括两个方面:一是依规治党,依据党章党规党纪管党治党建设党;二是依法治国,依据宪法法律法规治国理政。
我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员,党内监督和国家监察既具有高度内在一致性,又具有高度互补性,都是中国特色治理体系的重要组成部分。目前党内监督已经实现全覆盖,而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督,覆盖面窄;监察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪,不管职务违法行为。制定监察制度,就是要通过制度设计补上过去监督存在的短板,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,真正把所有公权力都关进制度笼子,体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,不断强化党和国家的监督效能,探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径,推进治理体系和治理能力现代化。
(二)监察制度学研究的本源
监察制度学的研究本源是揭示权力属于人民、人民监督权力。社会主义法治必须代表最广大人民群众的根本利益和整体意志,恪守一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则,切实坚持并保证人民至上的主体地位。制定监察制度和监察制度学研究的本源,就是通过加强和改进国家政权建设,防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租,使各项权力牢牢掌握在党和人民手中,始终保持公共权力的人民性和廉洁性,确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。
监察制度将中央深化国家监察体制改革方案关于监察全覆盖的部署,用法律的形式固定下来,实现对行使公权力公职人员的全面监督,解决以前行政监察对象范围过窄的问题。监察的对象是主要包括六类人员:中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民监察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员从而实现了对所有公权力人员监察的全覆盖。
监察制度根据国家监察体制改革方案,聚焦反腐败职能定位,规定了监委依法履行监督、调查、处置职责。监察制度从正面对监督内容作出规定,既包括廉政教育,也包括依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况,体现监督内容的包容性。调查聚焦的是涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等七类职务违法和职务犯罪行为。通过具体列举的方式,从对直接与反腐败密切相关的行为作出规定,体现调查工作的针对性和操作性。关于处置,监察制度规定对违法的公职人员可以依法给予政务处分;对履行职责不力、失职失责的领导人员可以问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民监察院,依法审查、提起公诉;对监察对象所在单位可以提出监察建议,充分体现了监察权配置和行使的正当性和科学性。
监察制度根据国家监察体制改革方案,依据宪法规定了监察委员会由同级人大产生,对它负责、受其监督。人民代表大会制度是我国根本政治制度,是“权力属于人民,人民监督权力”的宪定载体。各级人民代表大会是国家权力机关,其他一切国家机关都由人民代表大会产生。监察委员会由同级人大产生,对它负责、受其监督。监察制度规定我国监察机关共分四级,中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关,负责全国监察工作。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会,负责本行政区域内的监察工作。乡镇不设监委。将来监委可以在乡镇设派驻机构。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作,体现党中央关于纪检监察机关实行双重领导的要求。各级监察委员会接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。这些规定,既考虑了监委工作的特殊性,也考虑了人大监督的实效性,能够实现人大对监察委员会的有效监督,是制定监察制度和监察制度研究的本质特征所在。
(三)监察制度学研究的价值
监察制度学研究的价值是强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉。习近平总书记在十九大报告中指出,要强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。监察制度从监察机关的反腐败专责的职能定位,到监察权限、程序规范、法律责任等法律规范,在制度价值上,集中体现了对十九大报告上述论述的贯彻实施。不敢腐、不能腐、不想腐,既是把权力关进制度笼子的机制构建,又是反腐败工作的基本战略,蕴含着对反腐败斗争形势依然严峻复杂的科学判断;蕴含着对现阶段以治标为主,为治本赢得时间、赢得主动的反腐败斗争策略;蕴含着巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的坚如磐石的决心。“不敢腐”就是强调惩治和威慑,让意欲腐败者在带电的高压线面前不敢越雷池半步,坚决遏制蔓延势头。“不能腐”就是强调制约和监督,扎紧制度笼子,让胆敢腐败者在严格监督中无机可乘。“不想腐”就是强调教育和引导,着眼于产生问题的深层原因,对症下药、综合施策,让人从思想源头上消除贪腐之念。
制定监察制度,将深化国家监察体制改革的成果固定下来,体现了党中央关于“反腐败斗争永远在路上”的战略判断。监察制度作为“不敢”、“不能”、“不想”的长效机制,具有“惩戒威慑、固笼防范、教育引导、服务保障和社会向善功能”是“永远在路上”的反腐败斗争法治保障。监察制度学就是要从监察制度的价值上阐明“不敢腐”是“不能腐”、“不想腐”的前提和基础。“不能腐”是“不敢腐”的巩固和发展。“不想腐”是“不敢腐”和“不能腐”的结果和保障。三者相互联系,相互促进,缺一不可。使人们看到,“不敢腐”的威慑虽然及于人的内心,但属于强制;“不能腐”以制度约束行为,不及于人的内心;“不想腐”则以文化浸润人的心灵,让人自愿、主动而非勉强、被动地远离腐败。如果说“高压反腐”所追求的“不敢腐”是“压服”,“建制反腐”所追求的“不能腐”是“制服”,那么“不想腐”所追求的则是“折服”。“本理则国固,本乱则国危。”监察制度强调抓好思想教育这个根本。其中最重要的,一要坚持共产党人价值观,不断坚定和提高政治觉悟。从不敢、不能到不想,要靠铸牢理想信念这个共产党人的魂。补足精神之钙,筑牢思想之魂,提高政治觉悟,在公和私、义和利、是和非、正和邪、苦和乐等问题面前,我们就能心明眼亮,找到自己行为的准星。二要依靠文化自信坚定理想信念。没有中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化的底蕴和滋养,信仰信念就难以深沉而执着。领导干部要不忘初心、坚守正道,必须坚定文化自信,接受文化熏陶,不断提升人文素养和精神境界,以文化自信支撑政治定力,永葆人民公仆的政治本色。
监察制度学研究的一个重要方面,是厘清监察制度与刑事法律制度在价值定位上的区别。监察制度采取了综合立法的方式,规定的内容,既有实体性的,也有程序性的,还有组织法的特点,而《刑法》和《刑事诉讼法》则是实体和程序分开立法。从职能定位上看,监察制度是反腐败国家立法的重要组成部分。从目标任务看,监察制度是为了加强对行使公权力的公职人员的监督,防止权力受到腐蚀,防止脱离人民群众,完善党和国家的自我监督体制,探索出一条实现自我净化的有效路径,为我们跳出历史周期率提供有力制度保障。刑事诉讼法则是为了保证刑法实施,保证准确、及时查明犯罪事实,惩罚犯罪分子,保护公民的人身权利和财产权利。
监察制度更侧重对权力行使的全过程监管,包括教育、管理、监督,刑事诉讼法重点是惩罚和打击犯罪。监察机关调查对象是行使公权力的公职人员,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;调查内容是职务违法和职务犯罪行为,而不是一般刑事犯罪行为;行使的权力是调查权,而不是刑事侦查权,调查权的行使主体是与纪委合署办公的监察委员会,在行使权限时,重要事项由同级党委批准。监察委员会既要负责日常监督,调查违纪违法犯罪行为,更要开展严肃的思想政治工作,剖析思想根源,把干部拉回到正确的轨道上来,惩前毖后、治病救人。
从监察制度学的基本范畴研究监察制度,就能够深刻理解制定监察制度是以习近平同志为核心的党中央从党情和国情出发作出的重大决策部署。监察委员会作为反腐败的专责机关,与中央纪委合署办公,在党的统一领导下履行反腐败职责,对行使公权力的公职人员进行监察。这是习近平总书记和党中央以及全国人民对纪检监察系统的信任和重托。监察制度学研究,要按照习近平总书记的要求,做好“行使权力慎之又慎,自我约束严之又严,不断增强本领,练就绝世武功,切实履职尽责,不辜负党和人民的信任和重托,确保惩恶扬善的利剑永不蒙尘”的理论答卷。

二、监察制度学的学科体系
监察制度学的学科体系,是指监察制度学内部既相互独立又相互联系的若干分支学科所构成的有机整体和学科群。它与监察制度学的理论体系既相互联系又相互区别。监察制度学科体系的基础和前提,是对监察制度典进行深入系统的阐释性研究、对监察制度律精神、法律原则、法律规范的完整、全面、准确的学理解读,是监察制度基本原理与执法实践相结合的理论创新。在此基础上,监察制度学的学科体系,是监察制度学各分支学科的有机构成。各分支学科既要有自己的理论体系,又要在相互间具有科学的逻辑关系,共同构成监察制度学理论大厦的整体。我们认为,在对监察制度典进行深入系统的阐释性研究和系统性理论创新的基础上,监察制度学作为一个学科群,应当包含如下分支学科:
(一)研究监察制度理论基础和一般理论的监察制度理学
我国监察制度的理论基础主要涉及政治学和法学的基本理论。包括马克思列宁主义人民主权学说、毛泽东人民民主专政思想、习近平新时代中国特色社会主义思想特别是反腐败和法治思想、监察体制改革、监察制度所蕴含的权力监督的内在逻辑,执政党对权力运行的全方位监督,权力属于人民、人民监督权力的宪政思想等等。监察制度理学就是要将监察制度置于上述不同的理论框架中进行研究和考量,坚持和创新权力监督与制约现代法治理论,不断深化科学有效的腐败治理的认识论与方法论。
(二)研究监察制度产生、发展与变化的历史沿革及规律的监察制度史学
我国的监察思想和制度可谓源远流长。在延绵两千多年的历史中,监察制度是国家政治制度的重要组成部分,是调节古代国家机器的制衡器,对维护政治秩序的运行、社会秩序的稳定以及阶级关系的调整都起着重要作用。纵观从古至今监察制度的流变脉络,能够看到一条清晰而独具特色的中国监察文化源流和源远流长的中国文明。通过研究国家监察制度构建的历史渊源,阐明中华传统的中央集权文化、监督百官的监察御史文化、官民分野的法律治理文化、重典惩贪的刑事司法文化精髓及其相关法学的思想,证成国家监察体制改革的价值认同和文化认同。
(三)研究各国监察制度制并从中探寻共同规律和独有特色的比较监察制度学
自瑞典在世界最早建立议会监察专员制度以后,在欧洲国家获得迅速传播。至20世纪80年代,一些新兴的国家和地区开始建立起专门的监察专员制度,其制度内涵也比过去更加丰富。当代有关国家和地区都赋予了反腐败机构较大的监察权。瑞典议会监察专员有权对法律法规提出修改建议,还有权针对贪污腐败、玩忽职守的官员向法院起诉。在西班牙监察官被称为“护民官”,主要处理人权事务和监督政府。在伊斯兰教国家,监察官则具有浓厚的宗教色彩。香港廉政公署调查对象不仅针对公共机构以及公务员的贪污,也针对私营机构,调查权限包括逮捕、扣留和批准保释的权力,必要时亦可使用枪支和手铐等武力。考量议会监察专员制和行政监察制度兴起,通过立法保障,独立行使监察权,覆盖对象广泛、监察手段多样,其监察制度学理论对中国特色社会主义监察理论的形成具有重要的借鉴意义。
(四)研究基于不同监察职能而进行的各种监察活动所形成的专门监察制度学
依据监察制度的主要内容,监察制度学可分为监察体制学、监察监督学、监察调查学、监察处置学、监察衔接学、监察管理学等学科。在这些专门监察制度学中,有些学科还可进一步细分。如监察管理学,其下又可分为监察政策学、监察官管理学(可含监察道德学、监察伦理学)、监察业务管理学等。开展专门监察制度学研究的目的,就是要论证监察委员会作为反腐败专门机构和监督执法机关的职能定位合理性与必要性,论证人民代表大会之下监察委员会与“一府两院”并列的宪法定位合理性与必要性,论证国家反腐败领导体制和反腐败监督体系中的功能定位的合理性与必要性;论证监察委员会监督、调查、处置三项监督执法权及其所派生的若干具体权能的配置与运行的合理性与必要性;监察委员会的与纪检委合署办公的制度安排、程序规范,党内监督与国家监察双责设计,执纪与执法的有机结合的合理性和必要性;监察委员会自身监督与程序制约的合理性和必要性。

主管单位:中国反腐败司法研究中心

主办单位:企业廉洁合规研究基地

学术支持:湘潭大学纪检监察研究院

技术支持:湖南红网新媒科技发展有限公司