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吴建雄:监督、调查、处置法律规范研究(八)

发布时间 : 2023-06-09 浏览量 : 79248
第七章 监察机关的自身监督

第一节  人大及其常委会监督

监察法第五十三条规定:“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”这是关于人大监督的规定,主要目的是明确各级人大及其常委会对监察委员会进行监督的具体形式,强化人大监督的实效性,提高监察委员会和监察人员主动接受人大监督的意识。

一、人大及其常委会监督的基本内涵
监察法规定了各级监察委员会应当接受本级人大及其常委会的监督。我国的政体是人民代表大会制度,既不是“三权分立”,也不是“五权宪法”,在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分;人大与行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都是党领导下的国家机关,虽然职责分工不同,但工作的出发点和目标是一致的,都是为了维护国家和人民的根本利益,这是我国政治制度的特点和优势。人大与行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的关系,既有监督,又有支持;既要依法监督,又不代替行使行政、监察、审判、检察职能。监察委员会由人大产生,理应对其负责,受其监督。
人大常委会听取和审议监察委员会的专项工作报告、组组织执法检查两种监督方式:一是听取和审议专项工作报告。各级人大常委会可以选择若于关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,同时,监察委员会也可以向本级人大常委会主动报告专项工作。专项工作由监察委员会负责人报告。人大常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级监察委员会研究处理。监察委员会应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向本级人大常委会提出书面报告。本级人大常委会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议;监察委员会应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向本级人大常委会报告。
二是组织执法检查。各级人大常委会根据工作需要,可以选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对涉及监察工作的有关法律、法规实施情况组织执法检查。执法检査结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,提请人大常委会审议。执法检查报告包括下列内容:(1)对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;(2)对有关法律、法规提出修改完善的建议。人大常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,并交由本级监察委员会研究处理。监察委员会应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向本级人大常委会提出报告。
人大代表或者人大常委会组成人员提出询问、质询两种监督方式:一是询问,是指各级人大常委会会议审议议案和有关报告时,本级级监察委员会应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。二是质询,是指一定数量的县级以上人大常委会组成人员联名,可以向本级人大常委会书面提出对本级监察委员会的质询案,由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的监察委员会答复。质询案应当写明质询的问题和内容。委员长会议或者主任会议可以决定由受质询的监察委员会在本级人大常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询的监察委员会书面答复。质询案以口头答复的,由受质询的监察委员会负责人到会答复;质询案以书面答复的,由受质询的监察委员会负责人签署。
此外,十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案,规定人民代表大会对本级监委主任有罢免权。宪法及监察法的上述规定,既考虑了监察委员会工作的特殊性,也考虑了监督的实效性,能够实现人大对监察委员会的有效监督。各级监察委员会应当自觉维护宪法权威,严格依法行使职权,对人大及其常委会负责并接受监督,作专项工作报告,接受人大组织的执法检查,接受询问和质询。

二、人大及其常委会监督的法理分析
如何监督监察委员会,是社会广泛关注的问题。以习近平同志为核心的党中央对此也高度关注,习近平总书记在多次讲话中提出明确要求,反复强调信任不能代替监督,监监督无禁区,任何权力都要受到监督,指出纪检监察队伍权力很大,责任很重,是监督别人的,更要受到严格的监督;监督是为了支撑信任;改革后监察委员会权力更大了,必须以更高的标准、更严的纪律要求自己,努力建设忠诚干净担当的监察队伍,防止出现“灯下黑”。
在监察机关与党的纪律检查机关合署办公体制下,第一位的是党委的领导和监督。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党的领导本身就包含教育管理和监督。纪委监委在党委领导下开展工作,党委加强对纪委监委的管理和监督是题中之义。党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐形势,听取重大案件情况报告,对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等环节审核把关,随时听取重要事项汇报,能够实现党对监察工作的有效监督,确保监察工作沿着正确方向前进。
(一)各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。
我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。国家权力,又称公共权力,是以国家名义并由国家机构行使的处理国家对内对外事务的权力。监察委员会对行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪的权力本身也是一种公权力即监察权,来自于人民并应受人民监督,因此县级以上地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,对本级人民代表大会及其常务委员会负责并接受监督。简单地解释就是:人民把主权让渡给选举的代表,由代表机关选举、监督或罢免国家机关及工作人员,由人民选举出来的国家机关工作人员对人民负责,并接受人民监督。习近平总书记强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制,这深刻揭示了制约监督权力的基本路径。党的十八届六中全会指出,监督是权力正确运行的根本保证,是加强和规范党内生活的重要举措。要完善权力运行制约和监督机制,形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。这对监察权的监督同样是有指导意义的。
党的十八届六中全会公报指出:监督是权力正确运行的根本保证。权力作为一种集中起来的控制力和社会影响力,不仅代表着对社会的责任和义务,同时也标志着权力行使者不同于一般人的特殊地位、身份。这种以强制力为后盾的权力,不论受支配一方是否情愿,都必须服从。这就使权力的拥有者具有凌驾于他人之上、滥用权力的可能。法国杰出的思想家孟德斯鸠指出,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。权力的这些特性,能使有人格缺陷的人产生强烈的占有欲。而他们一旦获得权力,就会改变权力设置时的初衷,利用公共权力为个人牟取不正当利益。因此,用权者必受监督,是权力运行的基本法则。也就是说,要使公共权力沿着国家、社会和群众的整体意志和利益的正确轨道运行,就必须强化对权力的监督和制约。健全国家监察体系,强化人民代表大会及其常务委员会对监察权力的监督,就是通过对国家机关和执掌公共权力的人员包括监察人员的执法问责、依法监督,防止公共权力的异化和滥用,把权力关进制度的笼子里。
(二)各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查
根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定,各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。
各级人民代表大会常务委员会对监察委员会的监督可以参照《监督法》相关规定,可以听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,并组织执法检查。监督法第二条规定:“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。”监察委员会组建后,按照权力属性,也应当被纳入各级人民代表大会常务委员会的监督范围之内。参照人大常委会对“一府两院”的经常性监督工作,对监察委员会的监督应涵盖以下内容:
一是听取和审议监察委员会专项工作报告。本级监察委员会就某一专门事项的工作向本级人大常委会作报告,由人大常委会进行审议的监督活动。根据监督法第三章的规定,这一方式的主要内容和程序是:1、制定年度计划和确定议题。根据监督法第八条的规定,确定议题的原则是:①要选择关系改革发展稳定大局的重大问题;②要选择群众切身利益的重大问题;③要选择社会普遍关注的重大问题。参照监督法第九条规定,确定议题的途径:①本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题;②人大代表对监察委员会工作提出的建议、批评和意见中集中反映的问题;③本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题;④本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题;⑤人民来信来访集中反映的问题;⑥社会普遍关注的其他问题。2、启动专项报告程序和专题调研。监督法第十条规定:常委会听取和审议专项工作报告前,主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表,对有关工作报告进行视察或专题调查研究。参加视察或调研的人大代表可以列席常委会会议,提出意见。参照监督法第十一条规定,常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由本级监察委员会研究并在专项工作报告中作出回应。3、听取和审议专项工作报告。会议期间,由监察委员会负责人向常委会全体会议作报告。由常委会组成人员对报告进行审议。常委会认为必要时,可对专项报告作出决议。常委会组成人员的审议意见,交报告机关研究处理。4、对报告机关整改情况的督办。参照监督法第十四条的规定,报告机关应正式向常委会提出整改的书面报告。如常委会对专项报告作出决议的,报告机关应当将执行决议的情况,在规定的期限内向常委会报告。5、通报和公布有关情况。参照监督法第十四条的规定,常委会应将专项工作报告、审议意见、报告机关整改情况报告或执行决议情况报告,向本级人大代表通报并向社会公布。
二是决算监督,计划、预算执行情况监督及审计工作报告监督具体可参见监督法第三章,其中作了具体的、程序化的规定。1、计划监督。(1)听取和审议半年度计划执行情况。参照监督法第十六条规定,各级监察委员会应当每年向本级人大常委会报告本年度上一阶段计划的执行情况。(2)听取和审议中长期规划的中期评估报告。参照监督法第二十一条规定,五年规划实施的中期阶段,监察委员会要进行中期评估,并提请本级人大常委会对中期评估报告进行审议。对规划中期评估需要调整的,应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。2、听取和审议有关报告及对审议意见的处理。常委会组成人员对监察委员会草案报告、计划和预算执行情况报告、审计工作报告进行审议。常委会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议,本级监察委员会应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。
三是法律法规实施情况的检查。执法检查的特征:第一,执法检查的性质是国家权力机关的监督。第二,执法检查的主体是各级人大常委会。第三,执法检查的监督对象是本级法律实施机关。执法检查的作用:一是可以有效推动法律、法规的正确实施,促进各级监察委员会依法行使权力。二是促进一些关系广大人民群众切身利益的热点问题和倾向性问题的逐步解决。三是可以进行生动有效的法制宣传教育,组织新闻媒体广泛宣传,营造良好的执法环境。四是通过执法检查,发现现行法律法规本身的缺陷和不足,提出修订和完善有关法律法规的建议和意见,促进立法水平和质量的提高。
监督法第四章对执法检查这一监督形式的内容和程序作了规定,主要是:1、制定执法检查计划。2、拟定执法检查方案。包括检查的重点内容、检查组组成和分组情况、检查的时间和地点、检查的步骤和方式等内容。监督法第二十四条规定,执法检查组的成员,从本级人大常委会组成人员以及人大有关专门委员会组成人员中确定,可以邀请本级人大代表参加。3、组织和开展执法检查。直接检查和委托检查。监督法第二十五条规定,全国人大常委会和省级人大常委会可以委托下一级人大常委会对被检查的法律法规在本辖区内的实施情况进行检查,受委托的人大常委会应将检查的情况书面报送上一级级人大常委会。4、撰写执法检查报告。根据监督法第二十六条的规定,执法检查报告应包括三个方面的内容:①对所检查的法律、法规实施情况进行评价;②提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;③对有关法律法规提出修改完善的建议。5、听取和审议报告及对审议意见的处理。执法检查组组长向常委会全体会议报告执法检查情况,常委会组成人员对执法检查报告进行审议。
(三)人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询
人大常委会可对监察工作中的有关问题提出询问或者质询的规定即:询问和质询是人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,依照法律规定的程序所采取的监督方式。
询问是人大常委会组成人员对本级监察工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题,要求作出说明和解释的一种活动。参照监督法第三十四条规定,对询问的含义是:凡是参加会议的常委会组成人员和经过常委会决定的列席会议的人员均可以提出询问。可以是口头询问或书面询问,可以是个人或几个人联名提问。一般是由负责人到会当场答复,不能当场答复的,经说明原因,可以在下次会议上答复或者书面答复。答复不满意的,可跟进询问,再作回答。
质询是人民代表或人大常委会组成人员在人民代表大会或常务委员会会议期间对监察委员会提出质问并要求答复的一种书面文件。参照监督法第三十五条至三十八条对质询的规定,对质询可作如下理解:首先,质询是以质询案的形式提出的,质询案应当写明质询对象、什么事项、什么理由提出质询。但需注意,一个质询案,只能对一个对象、一个问题提出,多个对象、多个问题应分别提出。第二,质询案由省、地级人大常委会由其组成人员五人以下联名,县级人大常委会由其组成人员3人以上联名,才能提出质询案,并且必须是书面提出,不能口头提出。第三,质询案提出后,由主任会议决定交受质询机关答复。是口头答复还是书面答复,是会议期间答复还是闭会期间答复,答复的具体时间,等等,均由主任会议决定。第四,由谁作答复?口头答复的,由受质询机关的负责人到会答复,书面答复的,由受质询机关的负责人签署。第五,提案的常委会组成人员过半数对答复不满意的,可以提出要求,经主任会议决定,由受质询机关再作答复。再作答复仍不满意的,可向常委会提出就质询的事项作专项工作报告或组织执法检查的建议。

第二节 信息公开接受监督

监察法第五十四条规定:“监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。”这是关于监察机关接受外部监督的规定,主要目的是设定监察机关自觉接受各方面监督的义务。

一、信息公开接受监督基本内涵
信息公开接受监督的规定主要包括两个方面内容:一是依法公开监察工作信息。各级监察委员会应当进一步建立健全监察工作信息发布机制,在主流媒体和主要网站第一时间发布监察工作信息,主动公开工作流程,自觉接受人民群众和新闻媒体监督。尤其是对于社会广泛关注、涉及人民群众切身利益的重大案件查办等工作,监察机关要严格执行有关规定,及时将有关情况向社会公开。二是接受民主监督、社会监督、舆论监督。民主监督一般是指人民政协或者各民主党派等主体对监察机关及其工作人员的工作进行的监督。党的十九大报告指出,加强人民政协民主监督,重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。社会监督一般是指公民、法人或其他组织对监察机关及其工作人员的工作进行的监督。舆论监督一般是指社会各界通过广播、影视、报刊、杂志、网络等传播媒介,发表自已的意见和看法,形成舆论,对监察机关及其工作人员的工作进行的监督。需要注意的是,这些监督应当在法律规定的范围内进行。依法监督与非法干预不能混为一谈。监察机关依法独立行使监察权正是针对行政机关、社会团体或个人的非法干预而言的。这是监察机关履行监察职能的重要保证。在实际工作中,监察机关要注意把民主监督、社会监督与舆论监督同无理干扰、非法干涉区别开来,自觉地接受各方面的监督,从而保证监察职权的正确行使。

二、信息公开接受监督法理分析
党的十九大报告指出,增强党自我净化能力,根本靠强化党的自我监督和群众监督。要把监察机关的自我监督与民主监督、社会监督、舆论监督有机结合起来,形成发现问问题、纠正偏差的有效机制,构建日臻完善的监督和制衡体系。要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用,加强对党员领导干部的日常管理监督。
(一)监察委员会应当依法公开监察工作信息
监察委员会作为反腐败专责机关,依法公开监察工作信息,既是保障人民群众对反腐败工作知情权、参与权和监督权的必然要求,又是坚持反腐败专门工作与群众路线相结合的重要途径。让人民监督权力,以公开促公正,以公开促规范,以公开保证监察权依法独立公正行使。通过监察信息公开,促进监察委员会依法办案、文明办案,促进监察人员素质的提高,推动监察工作和监察队伍建设健康发展。
依法公开监察工作信息要积极适应新媒体时代特征,开设互联网门户网站,设置监务公开专栏和网上举报、网上联络、网上咨询、网上接访等互动平台,开通微博和微信等公众平台,并实现各平台功能整合、数据同步。同时,可积极利用手机报、手机客户端等新媒体优势,主动发布监察工作动态、预防腐败知识、警示教育案例以及监察案件办理信息等,及时向社会各界传递“阳光监察”正能量。可考虑把举报接待、控告受理作为监察信息的重要窗口,建立“一站式”服务机制。不仅要设置群众申诉、控告举报、监务查询、监察咨询等服务窗口,还要设置电子触摸屏和显示屏自助服务区域。让群众通过专人服务窗口,可以详细了解办事程序、进行监察咨询或者完成举报、控告等工作;在自助服务区,可通过触摸屏或大屏幕滚动信息全面了解监察委员会职能职责、机构设置和监察工作动态等信息,也可进行提交举报、控告线索等操作,最大限度地保障人民群众对监察工作的参与权、知情权和表达权。
公开监察信息应把握公开的尺度,处理好公开与保密的关系。在利益多元化的今天,监察公开并不是毫无限制地越公开越好。应制定统一的监察公开细则和规范,并允许监察公开原则例外情形的存在。通常情况下,涉及国家秘密、个人隐私的案件一律不公开;涉及商业秘密的案件,案件当事人申请不公开的,可以不公开。此外,对监察委员会公开执法办案的内容也不应不加任何限制地规定一律“公开曝光”,除了依法不公开的案件之外,对依法应当公开的案件也不是全过程都要公开,如监察委员会业务部门讨论案件的过程就不能公开。这有利于给监察人员创造一个相对独立、自由的空间,让监察人员在没有外界干扰和心理压力的环境中,只依据事实、法律和自己所掌握的专业和实践经验办理案件并做出处断。
(二)监察委员会接受民主监督
民主监督最早来源于“互相监督”,毛泽东在《论十大关系》中正式提出中国共产党与各民主党派互相监督的思想。互相监督的思想是老一辈无产阶级革命家在领导党和国家长期革命斗争中总结出的宝贵经验,是建立统一战线政权中不断实践得出的宝贵经验。毛泽东就提出党外人士对共产党的工作提出意见,结合党内监督“内外夹击”促使共产党积极办事,把事情办好。虽然当时没有使用“监督”二字,但是民主党派对共产党进行监督的思想早就已经存在。1948年2月,毛泽东指出“与党外人士合作,对于整掉党内的官僚主义、不民主、贪污现象有极大好处”。 1979年,互相监督被引申为民主监督,写入政协的第三部章程,人民政协的职能当时是“政治协商、民主监督”。人民政协的民主监督,作为我国监督体系的一个重要组成部分,在我国的政治生活中发挥着积极的作用,党和政府、广大人民群众也对民主监督有着很高的要求、抱有很大的期待,人民政协的民主监督职能受到高度重视。
民主监督主要是通过提出建议和批评协助党和国家机关改进工作,提高工作效率,克服官僚主义。邓小平对民主监督的重要性作了多次强调。他指出,“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来”。只有把群众的积极性充分调动起来,建设中国特色社会主义才会有更广泛的基础。加强民主监督,有利于集思广益,正确决策。邓小平同志说:“由于我们党的执政党地位,我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此,对于我们党来说,更需要广泛听取来自各个方面的批评和监督,以利于集思广益,取长补短,克服缺点,自我完善。”建立和完善民主监督制度,可以防止特权和腐败滋生。特权主义和腐败分子,最害怕的是群众。正因为如此,邓小平同志要求,“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育又不改的,人民就有权进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分”。
民主监督的途径主要有:通过信访举报制度;通过人大代表、政协委员联系群众制度;通过舆论监督制度;监督听证会、民主评议会、网上评议政府等。人民政协民主监督的主要形式有: 政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。
在多党合作中,中国共产党与民主党派实行互相监督。由于中国共产党处在执政地位,更加需要自觉接受民主党派的监督。在多党合作中进一步发挥民主党派的民主监督作用,具有重大意义。发挥民主党派的民主监督作用,是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求。中国共产党与各民主党派在为实现共同目标而奋斗的过程中团结合作,同时又实行互相监督。1956年,中国共产党提出了与民主党派“长期合作、互相监督”的方针。毛泽东同志在阐述这一方针时指出:打倒一切,把其他党派搞得光光的,只剩下共产党的办法,使同志们很少听到不同意见,弄得大家无所顾忌,这样做很不好。我们有意识保留民主党派,就是要听不同意见。他还说:各党派互相监督的事实早已存在,就是各党派互相提意见,作批评。所谓互相监督,当然不是单方面的,共产党可以监督民主党派,民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党?这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。大家知道,主要监督共产党的是劳动人民和党员群众,但有了民主党派,对我们更有益。在新时期,根据阶级关系的深刻变化,中国共产党又进一步提出了与民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。由此可见,中国共产党历来是把互相监督作为多党合作的一项重要内容。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,就必须进一步发挥民主党派的民主监督作用。
民主监督对加强和改善中国共产党的领导,提高党的执政能力,有着重要作用。没有监督的权力必然导致腐败。早在1945年7月,黄炎培先生访问延安时,与毛泽东同志谈到历史上许多政权“其兴也勃焉”,“其亡也忽焉”的现象,提出共产党能否摆脱这种周期率。毛泽东同志答:我们已经找到了新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。新中国成立后,中国共产党成为执政党,党制定的方针、政策正确与否,直接关系到社会主义事业的成败和国家的兴衰,非常需要听到来自各方面的意见和批评,接受监督。邓小平同志指出:一个党,一个国家,最怕鸦雀无声。在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。因此,我们要特别提高警惕。所谓监督来自三个方面:第一是党的监督。第二是群众监督。第三是民主党派和党外人士的监督。民主党派由各界知识分子和有一定影响的代表性人士组成,其监督一般具有较广泛的代表性;民主党派作为政治联盟,具有自身独特的视角,能够对共产党提出一种单靠党员不容易提供的监督。民主党派的民主监督具有层次高、范围广泛、形式灵活的特点,它与共产党的党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督相辅相成,具有不可替代的重要作用。
《中国人民政治协商会议章程》(简称《政协章程》)第一章第二条明确规定:中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政……民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。2006年2月8日,中共中央颁发了《关于加强人民政协工作的意见》(中发[2006]5号),明确了人民政协的民主监督是政治监督,要求各级党委和政府自觉接受民主监督,要完善机制,在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度,畅通渠道,提高民主监督的质量和成效。人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。对于我们党来说,更加需要接受来自各个方面的监督。民主监督有利于消除腐败现象、克服官僚主义和不正之风,有利于改进国家机关和国家工作人员的工作;有利于维护国家利益和公民的合法权益;有助于激发广大公民关心国家大事、为社会主义现代化建设出谋划策的主人翁精神。
正如习近平总书记指出的那样:“人民政协是国家治理体系的重要组成部分,要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”人民监察委员会作为国家专门反腐败工作职能部门和纪委合署办公,享有监督权,但是任何权力都有可能被滥用,如果没有人来监督监督者,那监督者很有可能利用权力侵犯他人权益、损害公共利益,权力如果不被关在制度的笼子里运行,那就会成为魔鬼,掌权者利用权力不断扩张,不断腐蚀放纵自我,势必导致国家和社会产生动荡,不利于和谐社会稳定向前发展,因此监察委员会的工作必然要受民主监督。人民政协和民主党派可以针对监察委员会工作中存在的问题进行沟通协商、批评建议等监督活动。要充分调动民主党派的监督积极性,运用民主党派的监督权对监察委员会工作进行监督,在防止权力被滥用的同时又保证监察委员会的工作有序运行。
(三)监察委员会接受社会监督
社会监督顾名思义是由人民群众作为监督的主体,包括由公民、法人或其他组织对国家机关及其工作人员的职务行为进行的监督。人民群众对监察委员会的工作进行监督、批评和建议,防止监察委员会滥用权力不作为或者乱作为。社会监督主要是包括通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等基本方式对国家机关及其工作人员权力行使行为的合法性与合理性进行监督。在监察权运行过程中,不断扩大公众参与范围,方便社会公众了解情况、参与监督。从转变理念、完善制度、创新方式等方面入手,持续用力、久久为功,促进监察内部监督和人民群众监督相辅相成。
一是增强自觉接受监督意识,养成在党组织和人民群众监督之下工作、生活习惯。实践中,有的纪检监察人员自觉接受监督的观念不强,对监督存在模糊甚至错误认识,把人民群众监督看作是同自己“过不去”,感到“丢面子”“失威信”。实际上,人民群众的批评监督可以帮助监察委员会和监察人员少犯甚至不犯错误,是对公务人员是最好的保护。能否自觉接受人民群众监督,是衡量监察干部政治觉悟和思想境界高低的重要标尺。善待批评声音,才是真正的胸襟;欢迎他人监督,才是真正的自信;做到从谏如流,才是真正的智慧。纪检监察人员要以闻过则喜的雅量、见贤思齐的精神、择善而从的品格,主动接受人民群众批评监督,善于从人民群众中汲取智慧和力量,在保证个人健康成长的同时,促进党和国家事业健康发展。
二是创新监督方式手段,促进党内监督和人民群众监督有机融合、精准高效。新一轮科技革命兴起,特别是移动互联网、物联网及云计算、大数据、人工智能的发展,人类生活所经历的一切都在转变。这样一个快速发展的时代,从未在人类历史上发生过。这不仅更新了我们认识世界的思维方法,也给监督工作提供了新途径、新手段。中央纪委监察部网站开通以来,通过设置举报专区、开设廉政留言板和加强交流互动等形式,极大地方便了人民群众监督举报。新形势下,我们要站在时代的潮头,把科技革命与监督创新深度融合起来,通过理念的转变、科技的运用、机制的创新,实现党内监督和人民群众监督有机融合、精准高效。借鉴一些地方、部门在人民群众身边设立微信公众平台、开通随手拍一键举报等做法,让人民群众监督更加方便快捷,让不正之风和腐败现象无处藏身。大力推广信访微信公众号、手机客户端信访应用和远程视频接访,方便人民群众网上投诉、评价,进一步打造开放、动态、透明、便民的“阳光信访”新模式。建立健全网络舆情收集、研判、处置机制,对人民群众和媒体反映的重要信息和线索及时跟进,不断聚集和提升网络监督正能量。大数据能够揭示人们以往难以认识到的事物内在关联性,是促进监督工作转型升级的重要抓手。要总结有的地方实施“数据铁笼”计划的经验,用大数据编织制约权力的笼子,使权力运行过程全程电子化、处处留痕迹,增强监督工作预见性、精确性、高效性,增强监督结果可信度、说服力。建立情况明、数据准、可监控的数据库,推动各类监督信息跨地区、跨部门互通共享,预防减少举报线索重复受理现象,切实提高监督工作效率。
三是广泛发动人民群众,推动形成人人要监督、人人愿监督、人人敢监督的良好氛围。习近平总书记明确指出:“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量,从严治党必须依靠人民。”我们要充分发扬社会主义民主,贯彻党的群众路线,营造鼓励监督、保护监督的环境,激发人民群众主人翁意识和监督热情。长期以来,受各种因素影响,有的群众监督主体意识不强,不愿监督、不敢监督、不会监督的问题较为突出,影响了监督实效。我们要采取媒体宣传、干部宣讲、专家解读等形式,深入开展对党和国家的监督政策法规宣传,帮助广大人民群众了解、掌握有关监督知识,增强监督意识和能力。要引导人民群众依法依规进行监督,提倡署真实姓名反映违纪违法事实,养成在法治轨道上表达诉求、开展监督的习惯。2016年3月,最高人民检察院、公安部、财政部联合印发《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》,对于维护举报人合法权益、鼓励群众依法举报职务犯罪,具有重要意义。要健全落实监督保障制度,加强对监督者的保护,对监督有功的给予奖励,对监督保障不力的依法依规追究责任,充分调动广大人民群众监督的积极性、主动性。
(四)监察委员会接受舆论监督
舆论是社会公众对社会现象所表现出的一致的、强烈的、理智或非理智的、可持续性的看法,这种看法反过来又影响社会现象的发展。舆论的形成可以是自发的,即来源于群众,传播于群众;也可以是源于某种目的性的引导,即经过权力机关的组织和动员传播于群众。[ 陈力丹:论我国舆论监督的性质和存在的问题[J].新闻与传播,2003 (9) .]不论哪种方式,最后形成的舆论都是反映了一定社会范围内,多数人的看法和意见。舆论监督是以舆论为途径,由广大的社会公众对于权力机关或人员,自由发表批评或表扬的意见,产生一种客观的、或正或反的效果。随着时代进步、科技不断发展,网络、媒体、手机电脑电视让信息传递更加迅速,公民发现事实、发表意见的渠道更多更便捷,逐渐形成了一个完整的舆论监督体系。由于舆论监督的监督方式具有监督主体隐秘性的特点,可以减少举报人的举报风险,消除举报人内心忧虑,可极大地鼓舞公民对监察委员会存在的问题进行批评和指正。运用舆论监督,可以让权力运行在阳光之下。舆论监督是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量,帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务,并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权力。网络也有利于公民之间搭起舆论的桥梁,最终形成强大的舆论压力,促使监察委员会认真负责的履行职责,依法办事。
舆论监督是人民群众行使社会主义民主权利的有效形式,其主要监督方式有报道、评论、讨论、批评、发内参等,但其核心是公开报道和新闻批评。因为舆论监督的实现需要两个环节:一是提供足够的舆论信息,即可以形成舆论的事实和情况,使人们对经济生活、政治生活及社会生活有充分的了解;二是在拥有信息的情况下,对各种政治、经济和社会现象及有关人进行理性的、坦率的评论。在信息日益丰富的情况下,舆论批评显得越来越重要。通过人们对普遍关心的问题进行论辩、辩驳乃至争论,即众多个体意见的充分互动,最终达到某种为一般人普遍赞同、且能在心理上产生共鸣的一致性意见,从而推动人类社会的进步。舆论监督的过程就是发现问题,分析问题,解决问题的过程。
舆论监督是促进监察委员会依法监察、从严监察的重要保障。在构建社会主义和谐社会中,舆论监督的作用也日益彰显。今天,社会结构的变化、不同利益群体和不同利益诉求的相继出现、人民内部矛盾的内容与表现形式的变化,给舆论监督带来了许多新问题,在这样的背景下,舆论监督在推进监察工作中的作用,显得更加突出。作为党和人民的喉舌,媒体在进行舆论监督时要深刻认识协调社会利益关系的规律,准确把握新形势下人民内部矛盾的新变化新趋势,不熟视无睹、不主观武断、不推波助澜,在掌握新规律的基础上,力求舆论监督的方向更准确,把握更适度、更科学,为构建有效率的监察体系负起传媒应尽的责任。因为无论从广义上理解的公民享有对国家和社会事务实行舆论监督的权力和自由,还是从狭义上理解的公民依法运用新闻传媒充分发表意见,建议和呼声,表达自己的意志的权力和自由,都是人民群众通过舆论对各级监察委员会及其工作人员的工作,以及社会事务实行的监督。

第三节  监察队伍建设

监察法第五十五条规定:“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式,加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督,建设忠诚、干净、担当的监察队伍。”这是关于监察机关内部监督的规定,主要目的是加强监察机关自身建设,严明政治纪律,建设一支让党放心、人民满意的监察队伍。

一、监察队伍建设基本内涵
监察队伍建设规定主要包括三个方面内容:
一是监察队伍建设监督方式。信任不能代替监督,严管就是厚爱。权力越大,风险也就越大,越要受到严格监督。监察委员会要加强自身建设,严格审批程序和内控制度,通过设立干部监督室等内部专门的监督机构,市地级以上监察机关探索日常监督和案件调査部门分设,问题线索处置、调查、审理各部门建立相互协调、相互制约的工作机制等方式,不断强化自我监督。同时,监察法对强化监察委员会的自我监督做了一系列制度规定。监察法的立法说明对加强监察委员会的自我监督做了阐释,监察法与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接,将实践中行之有效的自我监督做法上升为法律规范。比如,监察法规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案,监察人员的回避,脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。还比如,监察法明确规定:监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。
二是监察队伍建设监督内容。监察机关对监察人员进行内部监督的主要内容是监察人员执行职务和遵守法律情况。执行职务”,是指监察人员代表监察机关行使职权、履行法定义务,其行为产生的法律后果由监察机关负责。“遵守法律”,是对监察人员的一般要求,不论是执行职务还是日常生活中,监察人员都应模范遵守国家法律法规。
三是监察队伍建设监督目的。习近平总书记强调,执纪者必先守纪,律人者必先律己,要求纪检监察干部做到坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁。忠诚干净担当是打铁必须自身硬的具体化,是每一位监察人员的基本标准。监察人员必须从严要求自己,做到政治忠诚、本人干净、敢于担当。
政治忠诚。习近平总书记强调,党内所有政治问题,归根到底就是对党是否忠诚。政治忠诚是对监察人员第一位的政治要求。监察人员长期工作在反腐败斗争一线,天天看到这样那样的问题,如果没有坚定的信念和坚强的党性,时间长了就很容易动摇,对未来失去信心。坚守信仰、坚定信念,是一个长期的自我修养过程,要增强政治敏锐性和政治警觉性,在严峻复杂的形势面前保持头脑清醒,牢固树立“四个自信”。要始终在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,坚决贯彻党的路线方针政策,坚决维护党中央权威和集中统一领导。
本人干净。监察人员是“打铁的人,首先就要成为“铁打的人”,自身廉洁过硬是我们监督调查处置最大的底气、硬气。监察人员必须自身行得正,做守纪律、讲规矩的表率。监察机关不是保险箱,监察人员不是生活在真空里,对腐败也不具有天生的免疫力。监察人员因为手中的权力,同样会被别有用心的人和腐败分子拉拢腐蚀。守住干净这条底线,关键是守住党纪国法的底线。监察干部要始终绷紧党纪国法这根弦,坚决杜绝泄露工作秘密、擅自处理问题线索等问题,严禁办人情案、关系案。只有守住了党纪国法,才能做到清清白白、干干净净。
敢于担当。权力就是责任,责任就要担当。担当首先体现在做好本职工作、勇于承担责任上,同时也体现在对干部的高要求、严管理上。监察人员特别是监察机关领导人员更要敢于担当、敢于监督,切实履行好法律赋予的职责。监督调查处置是“得罪人”的活儿,监察人员必须以党和人民的利益为重,铁面执法,不怕得罪人。这是对民族、历史负责的担当。如果畏首畏尾、不敢监督、不想监督,对不正之风和腐败现象无动于衷、无所作为,就必然会辜负于党、失信于民。干事要担当,管人也要有担当。管理既要靠制度,更要靠有担当的领导来实现。监监察机关领导人员都有领班子、带队伍的责任,对干部既要教育、锻炼、培养又要言传、身教、严管。要为党和国家的事业发展着想,领出好班子、带出出好队伍、形形成好风气。
需要强调的是,监察人员的权力是党和人民赋予的,只能用来为党和人民做事。对权力的敬畏戒惧,就是对组织的敬畏戒惧。每一名监察人员都要深怀敬畏之心,加强党性锻炼、正心修身,淡泊明志、增强定力,经受住各种考验,把监督调查处置的腰杆挺得更直。

二、监察队伍建设法理分析
习近平总书记强调,历史使命越光荣,奋斗目标越宏伟,执政环境越复杂,越要从严治党。从严治党是全面的,监察机关采取设立内部专门的监督机构等方式,就是为了解决自我监督问题。
(一)设立内部专门的监督机构等方式
监察委员会不仅要接受外部监督还要有严格内部的监督。监督机关对本单位的工作人员执行职务和遵守法律的情况加以监督,定期对监察人员进行考核,对监察人员不依法履行职务的行为依法予以警告、记过、降职、撤职、开除等处分;对监察人员存在违反法律的行为依法严肃处理,构成犯罪的移送司法机关处理。这些自我监督的手段和措施,都要通过设立内部专门的监督机构等方式来实现。设立内部专门的监督机构,就是要加强日常管理监督,使“两学一做”教育常态化制度化,引导纪检监察干部自觉做到忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密,为全党全社会树立严格自律的标杆。
内部专门的监督机构要履行自身建设的主体责任。细化责任清单,明确责任主体,加强自上而下的监督管理。对纪检监察干部违纪违法案件开展“一案双查”,加大问责力度,既追究直接责任,又追究领导责任,把管事与管人结合起来,促进自我监督责任落到实处。要健全监督制约的内控机制,问题线索由相关部门集中统一管理,动态更新、全程监控。执纪监督和审查调查部门分设,实行执纪监督、审查调查、案件监督管理、案件审理分离。严格执行回避、保密、安全、脱密期管理和从业限制规定。处置问题线索、确定审查方案、采取审查措施、协调审理与审查意见,均由集体研究决定,形成既相互协调又相互制衡的工作机制。要加强纪检监察干部监督机构建设,实行提级监督,延伸监督触角。开展案件复查,既复查案件本身情况,也查明调查人员依规依法履职情况。抓住监督重点,对线索受理、初步核实、立案审查等监督权运行关键环节进行经常性检查。加强审理监督,对调查取证、定性处理的合规合法性进行监督审核。加强巡视监督,把监督权运行情况纳入巡视内容,发现问题,形成震慑。
(二)加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督
加强对监察人员执行职务监督,是确保监察权规范运行、监察人员秉公执法的重要途径。对于监察人员违法执行职务的行为,应当把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,根据监察人员违法行使监督权的情节、性质、后果等严重程度,进行分类处理。
对监察人员执行职务的监督,可从四个方面加强工作:一是对监察人员违法行使监察权的苗头性、倾向性行为,要及时进行谈话提醒、批评教育、责令检查、红脸出汗、咬耳扯袖,促其警醒,使其增强执纪者更要守纪、执法者更要守法的意识,做到忠诚干净担当。二是对监察人员打听案情、过问案件、说情干预,未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人或者私下交往,越权或私自接触相关地区、部门、单位党委(党组)负责人的情况,一律进行登记备案、先行停职,一经查实,对未造成实质性后果、本人表现一向良好、认错态度诚恳的,视情给予谈话函询,诚勉谈话或组织处理,情节较重或造成一定后果的调离纪检监察系统。三是对未经批准、授权处置问题线索,发现重大案情隐瞒不报,私自留存、处理涉案材料,利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私,违法窃取、泄露调查工作信息,泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息,对被调查人逼供、诱供或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚,违反规定处置查封、扣押、冻结财物,违反规定发生办案安全事故或者发生办案安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当,违反规定采取留置、限制出境或者不按规定解除出境限制,以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,严重触犯党的纪律处分条例和国家法律法规的行为,应当严格依纪依法给予党纪政务处分和组织处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。四是,监察人员严重违纪违法的,追究负有责任的领导人员和直接责任人员责任。
加强对监察人员遵守法律情况的监督,是打铁必须自身硬的客观要求。监察人员越是权力、岗位重要,就越要做到遵纪守法,越要受到严格管理和监督。如果因为信任疏于监督,甚至放手不管、放任自流,再好的监察人员有可能成为越轨的火车,做出自毁前程、践踏法纪的举动。近年来,对纪检监察人员监督力度不断加大,监督机制日益完善,效果也日益显现。但要看到,监督“虚化”、流于形式的问题仍然存在。在监督环节上,重选拔任用,轻任后监督;在监督对象上,重一般干部,轻领导骨干;在监督内容上,重日常事务,轻原则问题;在监督时段上,重“八小时以内”,轻“八小时以外”;在监督形式上,重事后查处,轻事前监督。管理监督功能发挥不好,对苗头性倾向问题不敢管、不愿管,甚至哄着护着,就可能是小毛病演变成大问题,少数被查处的纪检监察人员情况说明,组织信任有余而监督不足,后果十分严重。
自觉接受党组织的管理监督,是每个监察人员的应有态度。即使对那些严于律己、品行端正的监察人员,监督也绝不多余。道德修养、党性锤炼不可能一劳永逸,那种视监督为“找茬”、“整人”的干部,总有一天会将组织的信任“挥霍一空”,只有把监督当成警戒、作镜子,处处对照、时时检查,找出不足、改正缺点,才能赢得组织更大的信任,挑起更重的担子。严是爱,松是害。党组织加强监督管理,是对监察人员的真正关爱,对党的事业的高度负责。搞好监督,要进一步健全制度机制,切实发挥监督体系的功能作用;要坚持对上对下一个样,此时彼时一个样,大事小事一个样;要克服好好人主义思想,不怕丢选票,不怕得罪人,敢于坚持原则、敢于较真碰硬;要保持有规必依、执规必严、违规必究的高压态势,对违反纪律,不讲规矩的人和事,该批评的批评,该制止的制止,使每个监察人员心有所畏,言有所戒,行有所止。
加强对监察人员遵守法律情况的监督,关键在于落实有权必有责,滥权必追责的法治原则。如果既没办法在源头上达到对监察人员的有效监督与制约,也没办法及时补救监察人员的失职或滥用职权的行为,那么我们只能在刑法的预防效果的理论中受到启发,转而通过制定对监察人员失职失责行为的追责制度来达到一般预防的效果和监督的目的。
传统的个人归责无法把追责制度的监督效果最大化,一案双查制就是既追究直接责任,还追究有关领导人的责任。运用到监察委员会及其监察人员,典型的就是在调查工作结束后发现立案依据不充分或失实,案件处置出现重大失误,监察人员严重违法这几种失职或者滥用职权的行为。对于案件处置出现重大失误,监察委员会监察人员的处置包含以下四种:对违法的公职人员作出政务处分决定;对行使职权中存在的问题提出监察建议;对履行职不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送检察机关依法直接提起公诉。明确列出具体哪些处置行为可能会演变成为监察人员失职滥权行为,对于监察委员会的监督将起到非常重要的作用,既可节约监察委员会花费在监督这方面的人财物等资源,又能够直接清晰的让我们进一步追究直接责任和相关领导人的责任,这无疑在加强了监察委员会对监察人员的履职监督的同时,还增加了额外效益。
(三)建设忠诚、干净、担当的监察队伍
党的十八以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视纪检监察干部队伍建设。监察法要得到落实,关键在于建设一支忠诚干净担当的纪检干部队伍。“对党忠诚、个人干净、敢于担当”与我们党的好干部标准是一脉相承的。尽管各个历史时期党对干部的要求不同,尽管不同时代的优秀干部各有特点,但信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁是始终不变的价值底色,德才兼备是始终贯穿的价值主线。“对党忠诚、个人干净、敢于担当”体现了做人做事做官的高度统一,对党忠诚是党员干部的政治品格,个人干净是党员干部做人的底线,敢于担当是党员干部为官的职业素质,“三句话”实质上是党员干部安身立命、做人做官做事的“三要素”,缺一不可。这“三句话”既朴素又简洁、既好记又易懂、既有现实性又有针对性,要求明确、掷地有声。“对党忠诚、个人干净、敢于担当”是辩证统一的整体,涵盖了政治建设、思想建设、业务建设、作风建设、品德建设等各个方面,更加突出了对监察干部的政治品格要求、党性修养要求和职业素质要求,是对新时期监察好干部标准的丰富和发展。
1.监察干部必须坚定理想信念,自觉抵制消极腐朽思想侵蚀的力量之源。习近平总书记指出:“全党同志要强化党的意识,始终把党放在心中最高位置,牢记自己的第一身份是共产党员,第一职责是为党工作,做到忠诚于组织,任何时候都与党同心同德。”对党忠诚,是党的事业顺利发展的坚强政治保证,也是建设好监察干部队伍必须解决的重大原则问题。对党忠诚,就是要在党言党、在党忧党、在党为党,绝对忠于党、忠于祖国、忠于人民,不管面临什么艰难险阻,不管遇到什么大风大浪,都要始终坚持中国共产党的领导,始终坚守共产党人的精神追求,始终坚定马克思主义的信仰,始终坚定共产主义理想和中国特色社会主义信念。在新时代,广大监察干部更要自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致,始终一心向党,齐心协力做好监察各项工作。要以彻底的、无条件的、不掺任何杂质的、没有任何水分的忠诚于党,永不背叛自己的入党誓词和神圣使命。要坚持“革命理想高于天”,随时准备为党和人民利益牺牲一切,言行一致、表里如一,对党、对组织、对同志讲真话、讲实话、讲心里话,绝不能说一套做一套、阳奉阴违、口是心非。要把系统掌握马克思主义基本理论作为看家本领,切实加强对马克思列宁主义、毛泽东思想的学习,加强对中国特色社会主义理论体系的学习,加强对习近平总书记系列重要讲话精神的学习,进一步坚定道路自信、理论自信、制度自信,做到虔诚而执着、至信而深厚。要持之以恒地用最新理论武装头脑。以习近平志为核心的党中央把思想建党和制度建党相结合,提出了管党治党的新思想新观点新论断。要做到忠诚,就要解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题,提高思想认识水平。监察干部要与时俱进,学深学透党的最新理论,学以致用,融会贯通。要自觉学习和维护党章。党章承载了无数共产党人的智慧结晶,党内各项法规源于党章,党章是全党的总规矩。监察干部肩负着依照党章和党组织赋予的权力开展对领导干部的监督执纪问责工作职责,更应自觉学习、贯彻和维护党,密切血肉联系,紧盯关键少数,厚植执政之基。要有敢于斗争的奋斗精神。监察干部所从事的工作是不断开创廉洁建设和反腐败事业新格局的工作,遇到困难是难免的。监察干部要有为了党和人民的事业殚精竭虑、砥砺前行的胸怀格局,有忠诚为党的事业贡献力量的自觉。
2、监察干部承载着党和国家的重托,肩负着反腐倡廉的艰巨任务,必须做到自身干净,是无法胜任工作的。习近平总书记指出:“一个人能否廉洁自律,最大的诱惑是自己,最难战胜的敌人也是自己”,“贪如火,不遏则燎原;欲如水,不遏则滔天”。党员干部贪污腐化,就是对党和人民事业的背叛。个人干净是领导干部立身之本,广大监察干部,任何时候都要“三省吾身”,自觉做到敬畏人民、敬畏法纪、敬畏组织、敬畏权力,始终坚守个人干净的为官底线,守住自己的政治生命线。思想上必须清醒。要树立正确的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观,坚定崇高理想信念,任何时候都把党和人民利益放在第一位。要思想纯正,品行端正,在各种诱惑面前把握住自己,守得住清贫、耐得住寂寞、稳得住心神、经得住考验,严守党纪国法,牢记规章制度,时时处处严格约束自己。经济上必须清白。要正确看待利与义的关系,算清腐败七笔账,算清“政治账”——断送政治前途,算清“经济账”——人财两空,算清“名誉账”——身败名裂,算清“家庭账”——妻离子散,算清“亲情账”——众叛亲离,算清“自由账”——身陷牢笼,算清“健康账”——终日人心惶惶。让头脑冷静下来,刹住车、掉转头、找新路、走对路。生活上必须清新。倡导高尚正派、恬淡健康的生活方式,做到慎言、慎行、慎权、慎独、慎微、慎友,时刻防止“贪欲缠身”“人情腐败”“权力寻租”和“温水煮青蛙”陷阱,切实管住嘴、管住手、管住脚,筑起防线、抗拒诱惑。要牢记,严管就是厚爱,信任不能代替监督。实践证明,加强对干部日常管理监督是关键。各级监察委要按照要求,强化机关党组织建设,发挥机关党委、纪委作用;加强巡视组、专案组临时党支部建设,以党的建设带动对干部的严格管理监督,始终确保监察干部干净。随着全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争不断深入,纪检机关承担的任务更重,自身建设标准要求更高,这就越发凸显加强纪检监察队伍建设的紧迫性,各级监察委相关机构应将纪检监察队伍建设摆在更加重要的位置,坚持不懈地抓下去。
3.监察干部必须勤于履责、勇于担责、敢于负责,在敢于担当中历练提高。习近平总书记指出:“担当大小,体现着干部的胸怀、勇气、格调,有多大担当才能干多大事业。”当前,监察工作正在全国全面铺开,要求在真抓实干中建功立业,创造经得起实践、人民、历史检验的业绩。要敢想敢做敢当,牢固树立责任重于泰山的意识,自觉消除私心杂念,坚持党的原则第一、党的事业第一、人民利益第一,面对大是大非敢于亮剑,面对矛盾敢于迎难而上,面对危机敢于挺身而出,面对失误敢于承担责任,面对歪风邪气敢于坚决斗争,平常时候看得出来、关键时刻豁得出来、危急关头顶得上去,做时代的劲草、真金。无私才能无畏,无私才敢担当。党员干部要有无私情怀,大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私,把宗旨深深烙在“心”里,用人民赋予的权力全心全意为人民服务,切实做到为党分忧、为国尽责、为民奉献,绝不能打着“公”字的旗号谋私利之实。担当需要勇气,更需要能力。要善于用战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维、底线思维和法治思维观察分析问题,以踏石留印、抓铁有痕的劲头干工作,要把全部心思和精力用在监察事业上,用心用情用力做好工作,真正做到敬业、勤业、精业。要严格按工作要求担当责任。要清醒地认识到,监察委员会不是“保险箱”,监察干部也不是生活在真空里,党员干部存在的问题,监察队伍同样存在。比如,有的干部不敢担当、怕得罪人,遇到问题绕着走,不想干、不作为;有的干部在新形势下履职能力不足,对把纪律挺在前面、运用“四种形态”的认识不深、办法不多;有的干部社会交往不慎重,交友过杂过滥;有的干部无视审查纪律和保密纪律,跑风漏气、打探消息,甚至说情抹案、以案谋私。监察法对工作流程进行了制度性约束。监察干部要严格按照规则要求执纪,对已有明确要求的必须模范执行,对于尚未明确规定但在实践过程中有所涉及的要结合实际去执行。加强对典型案件的剖析研究。监察干部要对查办的重大违纪和涉嫌违法的反面典型案例进行剖析研究,发挥查办案件的治本功能,以案治本、以查促改、以实际行动做出应有的贡献。要注重加强学习增强履职能力。随着经济活动、业务往来的多样化,违纪行为也更加多样和隐蔽,监察干部不能仅靠过去的传统做法,而要把学习作为一种工作习惯,不断增长看家本领。努力学习和掌握丰富的社会知识,不断积累知识储备。不但要熟悉党章等党内法规,还要通过新闻报道、文件通知了解上至中央下到机关部门、企业单位的重要政策方针、制度规定。增强互联网思维,善于在纷繁复杂的信息中搜寻有效线索,不断增强信访举报线索初步核实工作的针对性和实效性。要注重提升素质增强担当能力。监察工作不仅政治性、专业性强,还涉及多个领域和层面。因此,对监察干部的素质培养,还应当着眼于全过程业务素质的提升。人事部门也要为监察干部拓展培训渠道,帮助监察干部拓展知识领域,更新知识结构,增强知识储备。

第四节 监察人员职务要求

监察法第五十六条规定“监察人员必须模范遵守宪法和法律,忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密;必须具有良好的政治素质,熟悉监察业务,具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力,自觉接受监督。”这是关于监察人员在守法义务和业务能力等方面要求的规定,主要目的是规范监察人员的行为,促进监察人员更好地履行本职工作。

一、监察人员职务要求基本内涵
监察人员职务要求规定主要包括九个方面内容:
(1)“模范遵守宪法和法律”,主要是指监察人员作为执法人员要做遵守宪法和法律的标杆。正人先正己、打铁必须自身硬。监察人员责任重大,只有自身过硬,才能挺直腰杆去监督其他公职人员。监察人员要牢固树立法治观念,培养增强法律意识,提高遵守法律的自觉性,做遵纪守法的模范。
(2)“忠于职守”,主要是指监察人员必须认真履行职责,坚守工作岗位,恪尽职守。对于自己范围内的事要坚持原则、竭尽全力、克服困难、任劳任怨,以对国家、对人民高度负责的精神,圆满完成本职工作。
(3)“秉公执法”,主要是指监察人员在履行职责中应实事求是,正确运用权力,客观、公正地执行国家法律。监察人员必须尊重事实,重证据、重调查,以事实为根据,以法律为准绳绳,不徇私枉法,客观、公正地严格执法。
(4)“清正廉洁”,主要是指监察人员在履行职责过程中必须廉洁奉公,不利用职权谋取个人私利。监察机关的性质和任务决定了监察人员首先要做到廉洁奉公,不贪赃枉法,不以权谋私。只有这样,才能在监督、促进监察对象遵纪守法、廉洁奉公等方面真正做到“执法如山”“铁面无私”"。
(5)“保守秘密”,主要是要求监察人员必须牢固树立保守党和国家秘密的观念,严格遵守保密法律和纪律,严守有有关保密工作的规定。
(6)“具有良好的政治素质”,主要是指监察人员要增强“四个意识”,提高政治觉悟、严守政治纪律,与党中央保持高度一致,坚决维护党中央权威。监察工作政治性极强,出现任何疏漏或问题,都会给全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争造成损失。监察人员要切实把“四个意识”体现在思想上和行动上,把政治和业务有机统一起来,要紧紧跟上中央要求,坚定政治立场,把责任追究真正落到实处,推动全面从严治党不断向纵深发展。同时,监察人员经常同各种违法犯罪行为作面对面的斗争,不可避免地要接触些消极阴暗的情况,容易受到腐朽思想的影响,这就特别要求监察人员必须具有极强的自我约束力和心理承受力,在同不正之风和腐败现象的斗争中不断锤炼党性、磨砺心性,在消极腐败面前不动摇,金钱利诱面前不动心。
(7)“熟悉监察业务”,主要是指监察人员必须掌握监察专业知识及相关业务知识。党的十九大报告强调,注重培养专业能力、专业精神,增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。监察工作内容复杂、涉及面广,同时专业性强,这就要求监察人员不仅要具有较高的政治素质和工作热情,而且必须具有较强的业务能力。
(8)“具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力”,主要是指监察人员必须掌握相关法律、法规、政策知识,并善于在调査取证等工作中加以运用。监察机关依法对行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,因此监察人员必须具备相应知识和能力,努力养成严、实、深、细的工作作风。
(9)“自觉接受监督”,主要是指监察人员要坚定理想信念,提高政治站位,充分认识严管就是厚爱,把监督当成一种关心、爱护和保护,增强遵纪守法的自觉性,用实际行动证明,监察人员队伍是一支党和人民信得过、靠得住的队伍。

二、监察人员职务要求法理分析
党的十九大报告明确指出,要建设高素质专业化干部队伍。习近平总书记强调,领导13亿多人的社会主义大国,我们党既要政治过硬、也要本领高强,要求全党增强“八种本领”。新时代要有新气象新作为,必须培育新素质、塑造新形象。
(一)监察人员必须模范遵守宪法和法律
宪法是我国的根本法,规定了国家的根本制度和根本任务,是我们进行社会主义现代化建设的根本保障。我国的法律以宪法为依据制定,并由国家强制力为保障而实施的行为规范。遵守宪法与法律,是各个国家机关、各个社会组织、团体和每个公民的义务。作为行使国家监察权力的监察人员,应当树立宪法至上的思维,维护宪法与法律的权威,自觉在宪法和法律的范围内活动。监察人员必须模范遵守宪法和法律,这就要求监察人员以自身的言行、举止来维护宪法的权威,必须依据宪法和法律的规定,在宪法和法律规定的职权范围内,按照法律规定的程序,依照法律的规定进行监察活动。
在贯彻实施监察法的过程中,如何增强监察干部模范遵守宪法的自觉性,是一个十分重要的问题。宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程。依法治国,核心是依宪治国;依法执政,核心是依宪执政。对宪法的重要性、权威性,需要监察干部在实际工作过程中身体力行,模范地遵守宪法。因此,要树立和维护宪法的权威,监察干部首先要无条件地带头模范遵守宪法,在任何时候任何情况下不做违宪的事,不做背离宪法原则和精神的事。“党必须在宪法和法律范围内活动”,“任何机关和个人都不能有超越宪法的特权”,“党员必须模范遵守国家的法律法规”,这些是对监察干部的基本要求。特别是在推行依法治国、依法执政的今天,更需要努力提高全党依法执政的能力,善于通过法定程序,使党的主张成为国家意志;善于促进民主的法制化和法制的民主化,让更多的人民群众参与对国家和社会生活的管理和监督;善于以自身遵纪守法的模范行动,带领人民群众不断地完善法治秩序和法治环境,把党的领导、人民当家作主与依法治国有机地统一起来。随着法治的推进,全党的宪法意识在明显增强。监察干部面对重大决策,首先思考的问题是:是否合乎宪法和法律?守住的一条准则是:合宪则能做,不合宪则不能做。比如修改后的宪法规定,要“尊重和保障人权”,可是有些地方滥用警力、随意抓人、超期羁押等侵犯人权的行为还屡禁不止。出现这样的事,相当程度上是“权大于法”、“官大于法”的观念在作怪,有些干部仍习惯于以权代法、以权压法。一些人敢于知宪违宪的另一个原因,就是认为“只听违法必究,未见违宪必究”;轻微违法有人管,重大违宪无人管,做了也就做了,不会被追究。有鉴于此,要对症下药,双管齐下:一要组织监察干部学法,使大家知宪法懂宪法;二要严明纪律,任何人不能以任何借口违宪,不能以任何借口和托词不遵守和不执行宪法。“宪法比天大。”在宪法面前人人平等,谁都没有超越宪法的特权。谁损害了宪法的权威,也就损害了党的权威,损害了最广大人民群众的根本利益。人民代表大会要切实强化宪法监督。监察干部做了违宪的事,既触犯了国家的法律又触犯了党的纪律,党的纪检部门也要管,要作为违纪行为认真查处。自律与他律相结合,才能更有效地保证监察干部模范地遵守宪法,自觉地维护宪法的权威。
(二)忠于职守、秉公执法、清正廉洁、保守秘密
监察人员应勤勉尽责,用自己的全部精力,兢兢业业、专心致志地工作,严格履行工作职责,承担起本职位的责任。监察人员在办理案件中必须要保持公正,严格遵守法律,秉公办事,严格执行法律,不贪赃枉法,忠于职守,做到品行端正、公正无私。监察人员在监察工作中经常会遇到涉及党和国家的秘密的案件,保守秘密是监察人员必须具备的素质。对于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件,必须严格依照法律规定的程序办理,不得随意泄露。打铁必须自身硬。监察委员会要强化自我约束,加强日常管理监督,引导纪检监察干部自觉做到忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密,为全党全社会树立严格自律的标杆。为了做到这些,可考虑采用以下办法:一是扎紧织密制度笼子。严格工作程序、有效管控风险点,强化对监督执纪各环节的监督制约,明确纪委监委内部谁来监督、监督什么、怎么监督的问题。二是创新组织制度。建立执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制,执纪监督室负责联系地区和部门的日常监督,执纪审查室负责对违纪案件行为进行初步核实和立案审查,案件监督管理室负责综合协调和监督管理,案件审理室负责审核把关。三是充分发挥纪检监察干部监督室作用。纪检监察干部监督室要重点盯紧机关、巡视机构、派驻纪检组,坚持把纪律和规矩挺在前面,从小处抓起,从日常抓起,让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态。常态化开展干部谈心谈话、家访等工作,把监督范围从“工作圈”延伸至“生活圈”“交往圈”。持续刀刃向内,对不适宜在纪检监察系统工作的干部及时进行组织调整,对纪检监察干部违纪违法问题零容忍。四是要主动接受审计、群众和社会监督。加强对监委财政预算执行和其他财务情况进行审计,堵住薄弱环节和制度漏洞。充分发挥特邀监察员的作用,赋予特邀监察员加强对纪检干部思想、工作、生活等方面情况的监督。坚持执纪开放理念,开展人大代表、政协委员、党风监督员、特邀监察员、基层群众、网友代表等“走进监委”活动,进一步增强机关干部主动接受监督的自觉。
(三)监察人员必须具有良好的政治素质
监察人员本身应该具有良好的政治素养,不断提高政治觉悟和加强职业道德修养。把坚定正确的政治方向放在首位,坚持为人民服务、为社会主义服务的方向;牢固树立全心全意为人民服务的思想,是社会主义道德建设的中心,也是社会主义道德的集中体现。与此同时,要遵守宪法、法律和纪律。政治素质在不同时代、不同环境下,要求不尽相同,但一个监察干部,必须具有良好政治素质,则是基本要求。政治素质是在一个监察干部所必须具备的各种素质中最根本的素质。在革命战争年代,政治素质要求每一个党员干部要忠诚于党的事业,甚至准备为党的事业献出自己的一切。在和平建设时期,随着环境的改变,党成为执政党,肩负着领导全国人民建设社会主义和中华民族伟大复兴的重任,同样要求各级领导者,尤其是监察干部在政治上清醒、坚定,不负人民的重望。“政治上靠得住”是对监察干部政治素质的最基本要求。这里所说的“政治”,既包括在思想上树立崇高的理想和坚定的信念,具有较高的马克思主义理论水平和政治素养;也包括在行动上认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,坚决与党中央保持高度一致,认真执行党的路线方针政策;还包括在面对各种挑战和考验时,能够具有见微知著的政治鉴别力,具有高度的政治敏锐性,不断提高工作的预见性和科学性。当前,世界风云变幻,各种各样的思潮、理论陆续传入,各种各样的诱惑也会不断向监察干部袭来。在这样的情况下,各级监察干部一定要能够坚持正确的政治方向、政治立场,在重大原则问题上分得清是非,在重大关头和各种风浪中经得起考验。监察干部不论是在重大问题上,还是日常工作中处理政务,都要做到坚持原则,明辨是非,始终保持政治上的清醒和坚定。监察干部应当以高度的政治责任感来认识这个问题,自觉按照中央的要求,全面提高自身素质特别是政治素质,进一步增强政治意识,提高政治水平,始终保持政治上的清醒和坚定。
(四)监察人员要具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力
从监察人员自身工作来看,必须不断加强职业道德修养,熟悉自身的监察岗位、职责,提升业务水平。监察工作对党的事业非常重要,办案质量直接影响到我党的执政,影响民心。因此,监察人员一定要认真负责,在办案过程中,忠于职守,掌握熟悉监察业务。监察人员需具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力,在办理相关案件时,要做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法,严格依照法律、法规、政策来办理案件,处理工作事宜。调查取证是监察委员会查处案件的中心环节,事关整个案件的调查成败,监察人员应通过拟定调查方案、宣布调查决定、实施调查取证、撰写调查报告的过程,不断提升办案取证的能力。    
(五)监察人员要自觉接受监督
自觉接受监督,从严约束自己是对每一名监察干部的一项要求、一份责任、一种境界。接受监督要形成自然行为习惯。习惯是内化于心的思想自觉。“少成若天性,习惯如自然”。要形成这种视监督既是约束,也是爱护的习惯,要把监督看作是最大的爱护、最好的保护、最亲的呵护,把纪律当成最可靠的保险、最好的护身符,在潜移默化中形成自觉,成为习惯。要守住底线,不逾越规纪,干干净净做事,清清白白做人,使自觉接受监督在日常言行中形成条件反射,成为习惯。要慎独、自律、知敬畏,不仅是在工作上,要自觉按照权力运行规则办事,让权力在阳光下运行,时时以党纪国法提醒自己,不断增强秉公用权的透明度;就是在别人看不到、听不到的时候,在八小时之外的私底下、无人时、细微处,也要时刻以典型案例警示自己,自觉脱离低级趣味,主动抵制奢华低俗,要懂得感恩知足,淡泊名利,反对拜金主义、享乐主义和奢靡之风,保持高尚的精神追求。坚持将纪律挺在前面,时刻以纪律规矩约束自己,不断反省自己,完善自己,使日常工作生活中不经意的行为举止也坚持以规则为准绳,形成良好的行为习惯。自律不能代替他律,失去监督的权力容易导致腐败。形成有效监督,要进一步扎牢织密制度笼子,建立涵盖党内监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等多种监督形式的权威高效监督体系,做到监督全方位、全覆盖;做到有力监督,要瞪大眼睛吹开浮土找裂纹,做到有案必查,查处必严,形成震慑。“近朱者赤,近墨者黑。”只有用严格的制度保障,严肃执纪问责,持续不断正风肃纪,才能让领导干部自觉接受监督成为习惯,才能换来海晏河清、朗朗乾坤。

第五节 监察人员职业规范

监察法第五十七条规定:“对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的,办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形的,知情人应当及时报告。有关情况应当登记备案。”这是关于办理监察事项报告备案的规定,主要目的是完善过程管控制度,避免出现跑风漏气、以案谋私、办人情案等问题。这既是对监察人员的严格要求,也是真正的关心爱护。

一、监察人员职业规范基本内涵
监察人员职业规范分两款。第一款规定的是对监察人员干预案件的处理。对监察人员在线索处置、日常监督、调查审理和处置等各环节有打听案情、过问案件、说情干预等行为的,办理监察事项的监察人员应当按照有关规定及时向组织反映。第二款规定的是对监察人员违反规定接触有关人员的处理。知情人既包括共同办理该监察事项的其他监察人员,也包括被调查人、涉案人员及其特定关系人或者其他人员。对两款规定的情况,监察机关应当全面、如实记记录,做到全程留痕,有据可查。
需要注意的是,对于上述违法干预案件、接触相关人员的监察人员,应当依法给予政务处分;是党员的,要依照《中国共产党纪律处分条例》追究党纪责任。构成犯罪的,还应当依法追究刑事责任。

二、监察人员职业规范法理分析
(一)对于打听案情、过问案件、说情干预的,办理监察事项的监察人员应当及时报告,有关情况应当登记备案
  国家监察委员会被赋予了特定的权力的同时,意味着肩负着更大的责任。而作为国家权力的行使者,有权必有责、用权受监督的理论在监察委员会及其监察人员身上同样适用。党的十八大之后中纪委专门设立了对纪委工作人员实施监督的内设机构,集中力量解决“灯下黑”的问题,移交司法机关处理的有十几人,纪律处分的有几十人。打铁还需自身硬,只有解决好自我监督问题,才能够增强社会公众对国家监察体制改革的信心,更好发挥监察委员会的监督功能。监察机关对监察人员的履职监督,是监察委员会自我监督的体现。
明确监察工作的主客体关系。监察人员打听案情、过问案件、说情干预,主体是监察人员,其对象是向办理监察事项的监察人员打听案情、过问案件、说情干预。向监察人员打听案情、过问案件,说情干预的主体通常情况下不仅包含了与案件有利害关系人,如被监察人员、被调查人员及其特定关系人,同时也包含其他监察人员向调查负责具体案件的监察人员。本条款中进一步明确了其规制对象为监察人员,是监察机关内部的一种监督机制,是对监察人员自身的监督。
干预监察人员办案的方式在情节上具有层次性。打听案情只是获取信息的了解咨询,但利用了监察机关内部关系资源,监察人员有可能是受人之托,也有可能与监察对象具有特殊关系。不管何种原因,监察人员之间的同事关系会对办理监察事项的监察人员造成隐形的影响。过问案件和说情干预两种方式具备了显性的干预故意和行动方案,监察人员利用职权或人情关系主动影响办理监察事项的监察人员,甚至给其施加压力,目的在于为监察对象说清开脱,干扰监察人员办案的情节更为严重。
办理监察事项的监察人员报告备案的及时性。监察人员不应当随意透露案件真实情况和进展,遇到监察人员打听案情、过问案件、说情干预的情形应该及时向监察机关相关负责任人或者办案主管监察人员报告并登记备案。监察机关内部构建报告备案制度为监察机关内部监督提供了制度保障,同时也是对办理监察事项的监察人员的一种保护措施,有利于办案的独立性和公正性。这是从党的十八大以来总结的反腐败斗争的经验教训,外力的打击和抑制不是长远的做法,反腐的第一步是不敢腐,但是最终是要做到不想腐和不愿腐,尽管这需要长远的战略谋划、严密的制度体系和完备的法治保障。明确监察人员的职业行为规范,就是要求监察人员带头能够自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。
(二)监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形的,知情人应当及时报告,有关情况应当登记备案
监察人员职业规范所涉事项是监察机关自我监督体系的一部分,对监察人员职业规范监督限于监察机关内部,即办理监察事项的监察人员对其它监察人员的监督,主体为知情人,办理监察事项的监察人员成为了监督对象。作为办理监察事项的监察人员在本条中的身份具备了一种辩证关系,既是监督者,又是被监督者。另外,知情人的范围应该不局限于监察人员,这里的知情人包括其他一切发现监察人员存在与被调查者、涉案人员及其特定人员交往情形的人,不仅包括监察人员、被调查人、涉案人员及其特定关系人,还包括其他党政机关、社会企事业单位、社会公众等等。只要发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形的,不管是监察人员还是其他人,都有权利和义务及时报告。知情者范围的扩大理解实质就是对社会监督的深刻体现,调动社会公众的力量对监察人员进行监督,以促进监察委员会更科学、更高效的对监察人员实行监督。
监察人员不得未经批准接触这些对象是为了防止监察人员在办理具体案件之前对案件形成预断,影响案件的调查工作的展开,也是防止在这种接触过程中出现权力寻租、权钱交易的腐败现象。需要注意的是,这并不意味着直接剥夺监察人员接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,如果确有必要或者因为具体案件的复杂程度不同等因素,经过相关批准,监察人员仍然是可以接触这些人员的。
同监察人员不应当随意透露案件真实情况和进展的行为规范一样,当监察人员存在与被调查人、涉案人及其特定关系人有特定交往情形的,监察人员应当主动及时地报告并登记备案,如果被发现的,发现者也应当及时向监察机关及其他监察人员报告并登记备案。当监察人员与这些对象存在交往情形的情况时,很难保证被调查人及其家属乃至社会公众对调查和处置结果的信服,甚至进一步导致最终的司法公正问题。
对于上述两款规定的情形,监察机关应当全面、如实记录,做到全程留痕、有据可查。对于上述违法干预案件、接触相关人员的监察人员,应当依法给予政务处分;是党员的,要依照《中国共产党纪律处分条例》追究党纪责任。构成犯罪的,还应当依法追究刑事责任。

第六节 监察人员的回避

监察法第五十八条规定:“办理监察事项的监察人员有下列情形之一的,应当自行回避,监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求其回避:(一)是监察对象或者检举人的近亲属的;(二)担任过本案的证人的;(三)本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的;(四)有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。”规定本条的主要目的是确保监察工作客观、公正、合法,树立监察机关公正执法的良好形象。

一、监察人员回避的基本内涵
监察人员回避规定主要包括两个方面内容:
一是回避的类型。监察人员实行回避的类型有两种:(1)自行回避,即监察人员知道自己具有应当回避情形的,主动向所在机关提出回避的申请。(2)“监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求其回避”,主要是指监察人员明知自己应当回避而不自行回避或者不知道、不认为自己具有应当回避的情形,因而没有自行回避的,监察对象、检举人及其他有关人员有权要求他们回避。对于监察人员应当回避而拒不回避的,监察机关要对其进行提醒教育,情节严重的,要依照法律法规处理。
二是回避的情形。本条共规定了四种应当回避的情形:(1)是监察对象或者检举人的近亲属的。这种情形是指监察人员是监察对象或者检举人的夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。(2)担任过本案的证人的。担任过本案的证人的人,既不能同时,也不能参与以后的调查处置环节,以避免出现不公正办案的情况。(3)本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的。是指监察人员或者他的夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹虽不是本案相关人,但本案的处理涉及他们的重大利益,或者存在可能影响案件公正处理的其他关系。(4)有可能影响监察事项公正处理的其他情情形。这种情形主要包括以下几种:是监察对象、检举人及其他有关人员的朋友、亲戚;与监察对象有过恩怨;与监察对象有借贷关系等等。上述情形只有在可能影响公正处理案件的情况下适用回避。比如监察人员是监察对象的近亲属,应当无条件回避,但如果监察人员与监察对象是一种远亲的关系,则要看其是否可能影响公正处理案件才能决定回避与否。
需要注意的是,适用回避制度的监察人员主要是指调查人员,但线索处置、日常监督、审理理等各部门人员如果存在可能影响相关工作等情形的,也应当予以回避。监察人员回避后,不得参加有关调查、讨论决定,也不得以任何形式施加影响。

二、监察人员回避的法理分析
(一)办理监察事项的监察人员有下列情形之一的,应当自行回避,监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求其回避
回避是指办理监察事务的监察人员遇有法律规定的情形,应当不参加该具体案件的监督、调查、处置活动。实行回避制度有着重要的法治价值。
首先,有利于案件或事项的客观公正处理,实现实体公正。在监察活动中,要使案件在实体上得到公正处理,监察机关应依照法律履行监督、调查、处置职责,收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据,查明违法犯罪事实,形成相互印证、完整稳定的证据链。在发现事实的基础上,监察机关根据监督、调查结果,依法作出处置。发现案件真相和正确做出处置,务必使办理监察事项的监察人员在监察过程中保持客观公正的品格,这就要求监察人员与案件没有利害关系以及排除其他可能影响案件公正处置的关系来实现,如果监察人员在监督、调查、处置等各个监察环节存在法定的妨碍诉讼公正进行的情形,就应回避,只有这样才能防止监察人员先入为主预断或徇私舞弊,保证案件得到公正、客观的处理。
其次,有利于防止执法偏见,彰显程序正义。试想,如果办案人员是监察对象或者检举人的近亲属,或者担任过本案的证人,或者是与办理的监察事项有利害关系等有可能影响监察事项公正处理情形的,其所办案和事项是难以做到客观公正的。即使做到了客观公正,也难以取信于当事人和社会公众。实行回避制度,可以消除监察对象及其他相关人员的思想顾虑,实现程序正义,避免不必要的申诉,提高办案效率和降低成本。而排除对监察对象的偏见既是对监察对象权益的维护,也是程序上的公正对待。执法实践中,执法人员在办案中因涉及个人利益,或者本身与执法对象有着亲仇关系而不能做到公平对待,甚至徇私枉法的现象并不鲜见。监察工作要避免类似现象发生,就必须落实好回避制度。
再次,有利于确保监察机关和监察活动的公信力。习近平总书记指出,强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民,强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权,强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。监察委员会实质就是国家反腐败工作机构,推进国家监察体制改革,正是要从组织和制度上巩固党的十八大以来反腐败斗争取得的成果。反腐败压倒性态势已经形成,但反腐败斗争形势依然严峻。新时代反腐败机制建设必须走上法治化轨道才能满足人们的期待,才能确保监察机关和监察活动的公信力。回避制度的设立是反腐败机制法治化的重要体现,具有重要的时代意义。
监察法规定的回避方式有三种:一是自行回避。属于回避人员范围内的人员自行回避的,可以口头或书面提出,并说明理由。口头提出申请的,应记录在案。监察机关发现办理监察事项的监察人员存在法定回避情形的,应要求其回避。二是申请回避。据本条规定,能够提出回避申请的主体主要包括被监察人员、检举人及其他有关人员。被监察人员的申请回避的权利来源于他与案件处理结果有着直接利害关系。检举人则是指那些检举具体案件的人,即监察程序启动的案件线索来源之一。其他有关人员则对比参照前两者,与其具有相同性或相当性即可称为主体。知晓自己的权利是行使权利的前提,权利只有为享有者知晓时才能得到行使,因此,监察人员在各个监察阶段有义务告知监察对象、检举人及其他有关人员有申请回避的权利。监察对象、检举人及其他有关人员申请监察人员回避的,可以口头或书面提出,并说明理由。三是指令回避。是指监察人员有法定回避情形而没有自行回避,监察对象、检举人和其他有关人员也没有申请其回避的,由法定人员或者组织径行决定,令其退出监察活动。监察法中没有明确规定指令回避,正如我国刑事诉讼法中也没有明确规定指令回避,但是在最高法《解释》、最高检《规则》和公安部《规定》中均明确规定了指令回避。最高检《规则》第二十六条规定,应当回避的人员,本人没有自行回避,当事人及其法定代理人没有申请其回避的,检察长或者检察委员会应当决定其回避。因此,指令回避在《监察法》中也为应有之义。
从回避的执行考虑,借鉴司法回避制度的执行,监察人员的回避应该由本级监察委员会主任决定。这里的监察人员包括各级监察委员会副主任、委员、监察员等。监察委员会主任的回避由监察委员会委员大会决定。回避一经做出决定,即发生法律效力,应当回避的人员必须立即退出监察活动。但是鉴于监察工作的紧迫性和特殊性,为防止延误办案,对于监察人员的回避应参照我国《刑事诉讼法》第三十条第二款对于侦查人员的规定,对监察人员的回避做出决定前,监察人员不能停止对案件的调查。因此,法定的个人或组织依法对监察人员的回避做出准许决定以后,该监察人员才能停止对案件的调查工作,由其他监察人员立即接替其继续或重新开始调查工作。
(二)办理监察事项的监察人员应当回避的具体情形
法律意义上的“回避”一般有两种形态,分为有因回避和无因回避。有因回避又称为“附理由的回避”,是指只有在案件具备法定回避理由的情况下,回避人员范围内的人员才会回避的制度。无因回避则称为“不附理由的回避”或者“强制回避”,是指有权提出回避申请的人无须提出任何理由,一旦提出申请,就产生令被申请者回避的效果。我国监察法实行的有因回避制度,并对回避的法定事由作出了明确规定。
一是监察对象或者检举人的近亲属的。监察人员代表国家行使监察权力,其自身的角色定位应该是客观公正的,是维护国家公共利益的,首先的前提是监察人员自身不能是案件的当事人。其次,如果监察人员是监察对象或者检举人的近亲属,势必会导致其存在主观预判或者徇私情,失去客观公正的立场,使案件的处理产生偏差或者妨碍案件公正结果的达成,会造成对国家利益的损害或者造成冤假错案。即使监察人员的道德品质极高,但毕竟超出了普通人情推定的范围。公众对于其办案的公正性基于常情会持怀疑态度,结果会影响了监察机关的公信力。
二是担任过本案的证人的。曾担任过本案证人,已经参加了案件的某些活动,对案件事实或案件应当如何处理已经形成了一定的看法,可能会先入为主,形成预断。证人在证明过程中是具有方向性的,同时某个证人的证词具有主观性和片段性。这就决定了证人可能无法从案件全盘来考虑问题,难以客观地从事监察活动,不利于全面收集运用证据,最终影响正确认定案件事实,极可能出现误断,因此应当回避。但是,这一阶段的回避不影响其下一阶段仍担任证人。
三是本人或者他的近亲属与办理的监察事项有利害关系的。监察人员虽然不是监察对象或者检举人的近亲属,但其本人或者他的近亲属可能与办理的监察事项有利害关系,即与本案的处理结果有利益牵连。比如监察人员或者他的近亲属与监察对象有恋爱关系,案件的处理结果会直接影响到他们或其近亲属的利益,如果他们参加监察活动,就可能使案件得不到公正处理或者发生妨碍诉讼的可能。为避免监察人员或他的近亲属从私利出发而影响其依法履行职责,公正处理案件,具有此种关系的人员应当回避。
四是有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。由于社会关系的复杂性,法律无法将监察人员与案件之间可能存在的所有情形全部罗列出来,因此作此原则性规定。本条款的适用应明确两个内容:一是其他情形是指前述三种情形以外的情形,如邻居、朋友、师生关系,某种经济利益关系或有事实证明监察人员与监察对象之间有亲密友好关系或不和睦的特殊关系等。参照我国《刑事诉讼法》第二十九条以及最高法《解释》的相关规定,有下列情形的,监察对象、检举人及相关人员有权申请其回避:(1)违反规定会见本案当事人及其委托人;(2)索取、接受本案当事人及其委托人的财物或者其他利益;(3)接受本案当事人及其委托人的宴请,或者参加由其支付费用的活动;(4)有其他不正当行为,可能影响公正审判的。二是其他情形有可能影响监察事项公正处理。回避制度的目的重在预防,是为了防止影响案件公正处理的可能性转化为既成事实。因此,对于一般的其他情形应具体问题具体分析,不能简单做结论,只有在可能影响公正处理案件的情况下适用回避。而对于法定的情形,只要存在就可能影响案件的公正处理,也就满足了回避的条件,无需一定存在影响案件公正处理的既成事实。

第七节 监察人员保密规定

监察法第五十九条规定:“监察机关涉密人员离岗离职后,应当遵守脱密期管理规定,严格履行保密义务,不得泄露相关秘密。监察人员辞职、退休三年内,不得从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业。”本条是关于监察人员脱密期管理和从业限制的规定,主要目的是加强对监察人员的保密管理和从业限制,防止发生失泄密问题,避免利益冲突。

一、监察人员保密规定基本内涵
监察人员保密规定分两款。第一款是关于监察人员脱密期管理的规定。监察工作涉及大量国家秘密和工作机密,要严格防范监察人员在工作中接触的秘密因为人员流动而流失,让保密责任与离岗离职的监察人员如影随形。相关人员要严格遵守保密法律和纪律,在脱密期内自觉遵守就业、出境等方面的限制性要求,有关部门和单位也要切实负起责任,加强对离岗离职后涉密人员的教育、管理和监督。第二款是关于监察人员辞职、退休后从业限制的规定。法律对行政机关公务员、法官、检察官辞职后都有从业限制规定。监察人员掌握监察权,不仅要对监察人员在职期间的行为加以严格约束,而且也要对监察人员辞职、退休后的行为作出一定的限制,避免监察人员在职期间利用手中权力为他人谋取利益换取辞职、退休后的回报,或在辞职、退体后利用自己在原单位的影响力为自己谋取不当利益。关于何为“与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业”,监察人员应当履行谨慎注意的义务,在辞职、退休三年内,如果打算从事的职业与监察和司法工作有关且可能引致他人怀疑与原工作内容产生利益冲突的,应当事先征求原单位意见。
需要注意的是,如果监察人员是被辞退、被开除而离职的,不适用本条第二款关于从业限制的规定。这主要是考虑到被动离职人员,已经失去良好的个人信誉,离职后即使从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业,也难以在原单位发挥影响力。但是,监察机关涉密人员是被辞退、被开除而离职的仍要遵守本条第一款关于脱密期管理的要求。

二、监察人员保密规定法理分析
(一)监察机关涉密人员离岗离职后,应当遵守脱密期管理规定,严格履行保密义务,不得泄露相关秘密
《中华人民共和国保守国家秘密法》第一条和第二条规定:国家秘密是关系国家安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密受法律保护,一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。任何危害国家秘密安全的行为,都必须受到法律追究。从法律要求上讲,监察机关作为国家机关负有保守国家秘密的义务。监察人员职业行为基本规范应包括严守保密纪律,保守在工作中掌握的国家秘密、商业秘密和个人隐私,加强网络安全防范,妥善保管涉密文件或其他涉密载体,坚决防止失密泄密。 
值得注意的是,监察机关的性质和职能决定了其保密范围和要求的特殊性。《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条[ 下列涉及国家安全和利益的事项,泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的,应当确定为国家秘密:(一)国家事务重大决策中的秘密事项;(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项;(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项;(四)国民经济和社会发展中的秘密事项;(五)科学技术中的秘密事项;(六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;(七)经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。 政党的秘密事项中符合前款规定的,属于国家秘密。
]中最后一句规定:“政党的秘密事项中符合前款规定的,属于国家秘密。”《监察法》第八条规定:国家监察委员会由全国人民代表大会产生。与之前监察体制最大的区别是,监察机关将是与政府并列的国家机关,而非政府的组成部门,从而实现监察权和行政权的并列和分立。各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。国家监察委员会是中国共产党领导下、依法独立行使国家监督权的反腐败专门机构。在法律地位上,国家监察委员会与国务院、国家军委、最高人民检察院和最高人民法院并列;在政治上接受党的领导和纪委组织协调;在职能上体现国法与党纪相衔接、国家权力监督与党的执政监督相结合。国家监督权既高于行政监察权,也区别于检察监督权。它是集行政执法、刑事执法为一体的复合型国家一般监督权。国家监察委员会的建立,创新了我国新的历史条件下的反腐体制,既是社会主义政治制度的内在要求,也是解决机构分散、打击不力等问题的对策选择,是实现国家腐败治理体系和治理能力现代化的组织保障。实行国家层面反腐败机构的集中统一,有利于使党的意志转化为国家意志,有利于使权力机关的工作监督通过法定程序落到实处。因此,监察机关的工作可能会涉及党的秘密,而政党的秘密事项中符合《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条相关规定的属于国家秘密。
监察机关涉密人员在岗期间应严格遵守法律规定,监察机关应当建立健全涉密人员管理制度,明确涉密人员的权利、岗位责任和要求,对涉密人员履行职责情况开展经常性的监督检查。监察人员有泄露国家秘密或者监察工作秘密的行为,应当给予处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。监察机关涉密人员离岗离职后,应当遵守脱密期管理规定,严格履行保密义务,不得泄露相关秘密。《中华人民共和国保守国家秘密法》规定:涉密人员离岗离职实行脱密期管理。涉密人员在脱密期内,应当按照规定履行保密义务,不得违反规定就业,不得以任何方式泄露国家秘密。国家工作人员或者其他公民发现国家秘密已经泄露或者可能泄露时,应当立即采取补救措施并及时报告有关机关、单位。机关、单位接到报告后,应当立即作出处理,并及时向保密行政管理部门报告。脱密期应当是从涉密人员自监察机关批准其离开涉密岗位之日起计算。脱密期的管理规定大致包括:与原机关签订保密承若书;做出继续履行保密义务、不泄露所知悉国家秘密的承诺;及时清退所有持有和使用的全部涉密载体和涉密信息设备,并办理移交手续等。
(二)监察人员辞职、退休三年内,不得从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业
对监察人员离任任职回避规定的立法本意,一是保障办案和司法公正。监察人员在监察机关的工作经历使其熟悉监察工作程序,了解机制运行的现状与不足,并且与监察机关工作人员可能有着紧密的人情关系网,甚至因其原任职务对现任监察人员仍具有较大影响力,因此,监察人员离任后马上从事与监察和司法工作相关联的职业,有可能因其原任职务而影响监察机关和司法机关依法履行职责。立法规定监察人员离任三年内不得从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业,有利于杜绝人情案、关系案。二是确保监察队伍的稳定。对于监察人员离任后的任职回避,使得现任监察人员意识到自身工作的重要性,在进行职业再选择时慎重考虑。同时,对监察人员的任职回避无期限地永久性限制缺乏公平、理性和科学。根据一般的经验,监察官离任三年后对原任职监察机关的影响已基本消除,即使其在原任职部门还有一定的影响,但此种影响与其原有权力已无直接的必然关系。以三年为限的有期限职业回避制度不会造成监察队伍的不稳定。离退休监察人员离退休后经过三年年事已高,其原有影响已基本消除。
我国《法官法》、《检察官法》对法官和检察官的离任任职回避规定均为二年,《法官法》规定:“法官从人民法院离任后二年内,不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。法官从人民法院离任后,不得担任原任职法院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。”《检察官法》规定:“检察官从人民检察院离任后二年内,不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。检察官从人民检察院离任后,不得担任原任职检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。”而监察人员的离任任职回避为三年,主要因为国家监察委员会是坚持中国共产党对国家监察工作的领导的前提下,构建的集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。国家监察委员会行使的国家监督权,是监督国家公权力依法规范运转,发现、揭露、查处和预防公职人员违法犯罪的执法权力。各级监察委员会可以向本级中国共产党的机关、国家机关、经法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。因此,监察机关的监察对象具有广泛性、职权具有权威性、职能具有高效性,监察人员离任后的影响力更大、更持久,其离任任职回避的时间也应更长。
关于何为“与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业”,监察人员应当履行谨慎注意义务,在辞职、退休三年内,如果打算从事的职业与监察和司法工作有关,且可能引致他人怀疑与原工作内容产生利益冲突的,应当事先征求原单位意见。本条款对于离任监察人员三年后能否担任原任职单位的与监察或司法工作相关联的工作没有明确说明。《法官法》、《检察官法》明确规定,对于离任的法官和检察官不得担任原任职单位办理案件的诉讼代理人或者辩护人。

第八节 被调查人申诉

监察法第六十条规定:“监察机关及其工作人员有下列行为之一的,被调查人及其近亲属有权向该机关申诉:(一)留置法定期限届满,不予以解除的;(二)查封、扣押、冻结与案件无关的财物的;(三)应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的;(四)贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的;(五)其他违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为。受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内作出处理决定。申诉人对处理决定不服的,可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查,上一级监察机关应当在收到复查申请之日起二个月内作出处理决定,情况属实的,及时予以纠正。”本条是关于申诉制度的规定,主要目的是保护被调查人的合法权益,强化对监察机关及其工作人员的监督管理。

一、被调查人申诉基本内涵
被调查人申诉规定分两款。第一款规定被调查人及其近亲属的申诉权。申诉是宪法规定的公民基本权利。监察机关采取相关调查措施过程中,侵害被调查人的人身、财产权等合法权益的,被调查人及其近亲属有权申诉。本款规定的被调查人的近亲属,是指被调査人的夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。本款列举了五种可以申诉的违法行为。
一是留置法定期限届满,不予以解除的。本法第四十三条明确规定:“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。”如果超过上述规定期限,有关监察机关及其工作人员对被留置人不解除留置措施的,就属于本条第一项规定的情形。
二是查封、扣押、冻结与案件无关的财物的。查封、扣押、冻结是指本法第二十五条规定的“监察机关在调查过程中,可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息”和第二十三条规定的“监察机关调查涉嫌贪污贿赂失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,根据工作需要,可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产”。如果超出本法规定的范围,任意查封、扣押、冻结与案件无关的财物,就属于本条第二项规定的情形。
三是应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的。这是指监察机关采取查封、扣押、冻结措施后,按照本法第二十五条中“查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的,应当在查明后三日内解除查封、扣押,予以退还”和第二十三条中“冻结的财产经查明与案件无关的,应当在查明后三日内解除冻结,予以退还”的规定,应当及时解除查封、扣押、冻结措施,否则就属于本条第三项规定的情形。经查明确实与案件无关的财物、文件、财产,包括案件处置完毕或者司法程序完结后不需要追缴、没收的财物、文件、财产。
四是贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。“贪污”一般是指监察机关及其工作人员将被査封、扣押、冻结的财物占为己有;“挪用”一般是指将该财物私自自挪作他用;“私分一般是指将该财物私下瓜分;“调换”一般是指将该财物以旧换新,或者换成低档品等;“违反规定使用”一般是指擅自将财物任意使用,如违规使用被扣押的车辆等。
五是其他违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为。本项是为了全面保护被调查人的合法权益设置的兜底条款。除了前四项规定的情形外,对于其他违法违规侵害被调查人合法权益的行为,被调查人及其近亲属也可以提出申诉。
第二款是关于申诉处理程序的规定。本款规定了申诉的两级处理模式。一是原监察机关处理。被调查人及其近亲属对于监察机关及其工作人员具有前述情形之一的,可以向该机关提出申诉。受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内作出处理决定。
二是上一级监察机关处理。上一级监察机关领导下一级监察机关的工作,申诉人对受理申诉的监察机关作出的处理决定不服的,可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查,上一级监察机关应当在收到复査申请之日起二个月内作出处理决定情况属实的,于以纠正。
需要注意的是,监察机关不是行政机关,被调查人及其近亲属对于上一级监察机关复查结果不服的,不能提起行政复议或者行行政诉讼。

二、被调查人申诉法理分析
党的十八大以来,习近平总书记关于“善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行”的重要思想得到较好贯彻,依法治国方略在反腐败工作领域得到重要体现。党的十八届四中全会《决定》对全面依法治国作出了全面部署。习近平总书记在十九大报告中指出,科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进,法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进,中国特色社会主义法治体系日益完善,全社会法治观念明显增强。国家监察体制改革试点取得实效,行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。以上重要论述提出了在依法治国进程中如何在法治轨道上推进反腐败工作的重大命题。法治反腐,就是通过制定和实施法律,限制和规范公权力行使的范围、方式、手段和程序,创设公正、透明的运作机制,使得公权力执掌者不能腐败、不敢腐败,从而达到减少和消除腐败的目的。法治反腐是反腐败思想观念、体制机制、方式抓手的重大变革,是有效遏制腐败的必由之路。法治方式是反腐败斗争的必然选择。任何违反法律规定的腐败行为,都要受到法律的制裁,任何腐败行为的法律制裁都要按照法定程序进行,法律面前人人平等,这是法治反腐的应有之义。
监察机关的监察范围不仅包括了中国共产党的机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府等机关的公职人员与相关人员,而且包括了监察委员会自身的公职人员及相关人员,明确将自身监督纳入法律规定。监察机关依照法律履行监督、调查、处置职责,对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院,依法提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。本条款是针对监察人员的工作程序进行监督,将监察机关履职的程序纳入法治的轨道,赋予被调查人申诉权,是对被调查人权利保障的救济,是对监察机关程序公正的护航,是法治反腐理念的实践践行。
(一)被调查人及其近亲属有权向该机关申诉
申诉权是一项基本人权。许多国际人权文件或公约中都明确规定要保障社会成员的申诉权,我国宪法对保障公民的申诉权也作出了规定。本条款是针对监察人员的工作程序进行监督,将监察机关履职的程序纳入法治的轨道,赋予被调查人申诉权,是对被调查人权利保障和救济,也是对监察机关程序公正的护航和法治反腐理念的践行。《监察法》规定,申诉的提起不仅包括被调查人而且包括起近亲属,采取留置措施后,除有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属。赋予被调查人及其近亲属的申诉权利,是尊重和保障人权的宪法原则在监察活动中的重要体现。
在执法过程中对人的人权保障程度如何,是衡量一个国家人权保障水平的重要标志。监察活动中留置、查封、扣押、冻结等措施的实施,设计被调查人的自由权和财产权等基本权利,如果出现留置法定期限届满,查封、扣押、冻结与案件无关的财物,应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除等情形,应该及时改变相关措施,特别是出现贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物和其他违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为的情形,更应该高度重视及时处置。被调查人及其近亲属有权向该机关申诉,就是要严格防止侵犯被调查人合法权益情形的发生,这充分体现了监察法对监察当事人人权的尊重和保障。
(二)被调查人及其近亲属可以申诉的五种情形
1.留置法定期限届满,不予以解除的
《监察法》第二十二条明确了留置适用的条件、范围,在国家监察法立法体系中,通过对留置措施的相关规定,既为限制和规范公权力的行使提供了手段和措施,同时又对监察权本身的行使设置了一套规范程序,是对监察权自身的约束和监督。《监察法》第四十三条规定,监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报中华人民共和国监察委员会备案。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。本条款不仅明确了留置措施的适用程序,而且对留置措施的适用法定期限进行了规定,是有法可依的。
2.查封、扣押、冻结与案件无关的财物的
监察人员在调查过程中查封、扣押、冻结财物应遵循严格的法律程序,不是随意为之。《监察法》第二十三条规定,监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,根据工作需要,可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。第二十五条规定,监察机关在调查过程中,可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。采取调取、查封、扣押措施,应当收集原物原件,会同持有人或者保管人、见证人,当面逐一拍照、登记、编号,开列清单,由在场人员当场核对、签名,并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。在调查过程中或调查结束后,经查明查封、扣押、冻结的财物与案件无关的,应在规定时间内解除并予以退还。
 3.应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的
《监察法》规定冻结的财产经查明与案件无关的,应当在三日内解除冻结,予以退还。查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的,应当在三日内解除查封、扣押,予以退还。在法律规定的期限内应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的,被调查人及其近亲属可以申诉。
4.贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的
《监察法》对查封、扣押、冻结财物的程序有严格规定,对财物的保全也有相关规定。如对调取、查封、扣押的财物、文件,监察机关应当设立专用账户、专门场所,确定专门人员妥善保管,严格履行交接、调取手续,定期对账核实,不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定,专门封存保管。监察机关查封、扣押、冻结财物,既是一种保全措施,是为了在案件调查期间,保证有关涉案财产不被转移、隐匿或者遭受损坏而影响最后判决的执行,也是为了进一步获取证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的证据和固定证据的需要。监察人员不得贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物。对于与案件相关的财物的后续处置,法律有明确规定,监察机关经调查,对违法取得的财物,依法予以没收、追缴或者责令退赔。对涉嫌犯罪取得的财物,应当在移送人民检察院依法提起公诉时随案移送。
5.其他违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为
党的十八大以来,习近平总书记从发展中国特色社会主义的战略高度,提出了一系列新思想、新观点、新要求,形成了“强化反腐倡廉,全面深化改革”时代主题和当代中国的显著特征,构成了新的历史条件下我国反腐败斗争的指导方针。习近平总书记在十九大报告中指出,“十八大以来的五年,是党和国家发展进程中极不平凡的五年。”“全面从严治党成效卓著。”“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚定不移‘打虎’、‘拍蝇’、‘猎狐’,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。” 习近平总书记在十九大报告中明确提出“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段。”显而易见,一方面,国家通过立法的途径建立集中统一、权威高效的国家监察机构,赋予监察机关职责权限和调查手段。另一方面,通过立法,实现对监察机关自身的监督,使反腐败进入法治轨道。
国家监察机关在工作过程中,可能会存在超越权力、滥用权力,从而侵犯被调查人合法权益,导致错追错断的现象。除了本条规定的四种情形以外,在监察工作过程中,监察人员仍有可能出现相关侵权行为,特别是程序性违法行为,如询问的程序性规定等。程序性权利是动态意义上的权利,是作为利益追求过程的权利,是人作为程序主体在实现实体权利或为保障实体权利不受侵犯时所享有的权利。以个人在程序中的尊严为例,假如法律承认与尊重参与者的个人尊严,那么程序参与者就有权要求法律以一种富有尊严的方式对待他们,这也就意味者个人有权要求法律程序提供充分的参与机会。这样程序参与者虽然不直接地对某种实体结果拥有权利,但却被赋予相应的程序权利,这就体现了法律程序的“过程价值”。
(三)被调查人及其近亲属申诉权的救济保障
监察法规定,受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内作出处理决定。申诉人对处理决定不服的,可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查,上一级监察机关应当在收到复查申请之日起二个月内作出处理决定,情况属实的,及时予以纠正,这是被调查人及其近亲属申诉权的救济保障。
有权利就有救济。法律救济的存在就是为了更好地保障权利的实现。假如没有最基本的权利救济机制,那么,任何权利外延的扩张都将变成一种权利的宣示而已。对公民权利侵害的救济是维护社会秩序的根本保证,也是公民幸福和社会和谐的保障。权利是人性尊重的表现,任何侵害不管是否存在损害后果都是对个人尊严和价值的贬损,都必须采取救济手段加以救济。按自然法学的观点,人类从自然状态走向人类社会的第一步是通过将防卫被侵害的权利让渡给国家。由国家负责保护每个人的自由、生命、安全和财产,这种保护是没有个体差别、类型差别的,只要是个体遭到侵害,就必须通过有效途径进行救济,才能符合当初社会契约的目的,侵害行为是对整个人类所订立的国家契约的侵犯,因而是必须加以制止和进行补救的。
被调查人及其近亲属发现有本条规定的相关法定侵权行为的,应当向作出该行为的监察机关提起申诉,受理申诉的监察机关应当及时处理。受理申诉的监察机关不及时处理或者被调查人及其近亲属对处理结果不服的,可以向上级监察机关申请复查。国家监察委员会实行垂直管理体制,接受人大及其常委会工作监督。国家监察委员会领导地方各级监察委员会工作,上级监察委员会领导下级监察委员会工作。因此,上级监察机关应当及时处理复查申请,情况属实的,有权予以纠正。本款规定受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内作出处理决定。申诉人对处理决定不服的,可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查,上一级监察机关应当在收到复查申请之日起二个月内作出处理决定。从而明确了申诉受理,申诉人不服向上一级监察机关申请复查和上级监察机关受理申诉作出决定的时间限定,这是对监察申诉复查程序的刚性规定。凡在规定时间内提出的申诉,即为有效申诉,凡未在法定期限内作出申诉复查决定的,即为违反法定程序的复查工作情形,应依法纠正。需要注意的是,监察机关不是行政机关,被调查人及其近亲属对于上一级监察机关复查结果不服的,不能提起行政复议或行政诉讼。

第九节 监察违法的责任追究

监察法第六十一条规定:“对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实,案件处置出现重大失误,监察人员严重违法的,应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。”这是关于“一案双查”的规定,主要目的是强化对调查工作的监督管理,督促监察人员在立案审查前做实做细初步核实等基础工作,在立案审查后严格依法处置,严格自律。

一、监察违法责任追究的基本内涵
责任追究是监督管理的应有之义,没有责任追究,监督管理便形同虚设。监察违法责任追究规定主要包括三个方面内容:
一是关于立案依据不充分或者失实。监察工作中初核至关重要要,如果初核不扎实、立案不准确,必然损害监察机关的公信力。承办部门应当提升初核质量,全面把握事实、性质、责任、情节,厘清是非轻重等关键问题后,才能依照程序报请立案。如果立案依据存在明显错误,影响案件调查审理,应当依法追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。
二是关于案件处置出现重大失误。本法对案件调查处置的程序和权限等作了明确要求,如果在案件处置过程中,出现违法采取留置措施、甚至是违反规定发生办案安全事故等重大失误,应当依法追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。
三是关于监察人员严重违法。办理案件的监察人员执法违法、失职失责,肯定会影响办案的效果,也会对监察机关的形象造成损害,发生这种情况的,不仅严重违法的监察人员本身要受到严肃处理,负有责任的领导人员也难辞其咎,必须承担相应的领导责任。
需要注意的是,监察机关各级领导既要以身作则、遵纪守法,也要要勇于担当,敢抓敢管。各级领导管理严格,从严要求,才能领好班子、带好队伍、促进工作。如果疏于管理,失职失责,就要受到严肃问责。

二、监察违法责任追究的法理分析
(一)对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实的责任追究
对监察人员失职失责行为的追责,既追究直接责任,还追究有关领导人的责任,这是采用一案双查制,但须注意,采用一案双查制的前提是在调查工作结束后发现立案依据不充分或失实,案件处置出现重大失误,监察人员严重违法等情形。
调查工作结束后发现立案依据不充分或失实首先涉及的是立案标准的问题。《监察法》第三十九条规定,经过初步核实,对涉嫌职务违法犯罪,需要追究法律责任的,监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。监察机关主要负责人依法批准立案后,应当主持召开专题会议,研究确定调查方案,决定需要采取的调查措施。可以看出,监察法对于立案标准的表述是涉嫌职务违法犯罪,需要追究法律责任。立案是严肃慎重的监察活动,监察机关一旦立案,就意味着将要实施必要的调查行为,采取必要的调查措施,对有关单位和个人的权利形成一定的限制。对于监察机关立案的标准可以从两个层面来理解。首先,涉嫌职务违法犯罪可以理解为有违法犯罪事实,监察机关在初审后决定是否立案时应严格把握立案的先决条件:有无犯罪事实,正确区分罪与非罪、刑事责任与党纪、政纪处分、行政处罚的界限。违法犯罪事实是客观存在的,不能是监察人员的主观随意猜测,判断是否有违法犯罪事实必须建立在相关的证据材料基础之上。当然立案要求的有违法犯罪事实是指有证据证明违法犯罪行为的存在,并不要求在立案审查阶段就查清犯罪过程、具体的情节等全部犯罪事实。但是,绝不是没有证据就可以立案。其次,需要追究法律责任。法律责任的范围比较宽泛,其中最为严重的是需要追究刑事责任,我国《刑事诉讼法》第十五条规定了不追究刑事责任的情形,要加以区分。
立案依据不充分或失实,是指立案的证据不足以证明有犯罪事实发生,达不到立案的标准。这是对立案审查人员的监督,监察机关应进行复查,并说明原因和法律依据。如有监察人员徇私枉法行为存在,必须予以追责。我国司法体系中,人民检察院行使法律监督职能,对立案、侦查等行使监督权,人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。监察机关与人民检察院之间的主要业务对接是对被调查人涉嫌职务犯罪,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院,依法提起公诉。
(二)案件处置出现重大失误的责任追究
《监察法》第四十五条规定,监察机关根据监督、调查结果,依法可作出如下五种处置:对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员,进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;对不履行或者不正确履行职责的,按照管理权限对负有责任的领导人员直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议;对被调查人涉嫌职务犯罪,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院,依法提起公诉,人民检察院依法对被调查人采取强制措施;对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。由此可见,监察机关做出的处置结果涉及多层级、多部门、多法律法规,不同的处置结果对接的部门和后续适用的法律均不相同,涉及到不同监督方式。譬如对监察机关移送的案件,人民检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定。人民检察院经审查后,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。人民检察院对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以要求复议。人民检察院在审查起诉的环节实际上实现了对监察机关处置结果的监督。本条所讲的监督,是监察机关内部的监督,监察机关的内部监督机构通过被调查人的申诉,核实案件处置出现重大失误,应做出相应处理措施。
(三)监察人员严重违法的责任追究
监察人员严重违法的情形可能出现在监察工作的各个环节,在实践中如何具体判断监察人员的违法行为,监察法尚未出台相关规定,但是可以对比《最高人民检察院关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录通报及责任追究的规定》,对监察人员严重违法的,可归纳为如下情形:1、侵犯举报人、控告人、申诉人合法权益,或者泄露、隐匿、毁弃、伪造举报、控告、申诉等有关材料的;2、违法剥夺、限制监察对象及相关人员人身自由,或者违反办案安全防范规定的;3、违法采取、变更、解除、撤销调查措施,或者超期留置被调查人,或者没有法定事由,超过法定办案期限仍未办结案件的;4、违法使用武器、警械警具,或者殴打、体罚虐待、侮辱监察对象及相关人员的;5、刑讯逼供、暴力取证,或者以其他非法方法获取证据的;6、讯问职务犯罪嫌疑人未按规定同步录音录像,或者录音录像不规范的;7、隐匿、毁弃、伪造证据,违背事实作出勘验、检查笔录、鉴定意见,包庇、放纵被举报人、被调查人、犯罪嫌疑人,或者使无罪的人受到刑事追究的;8、非法搜查,违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物及其孳息的;9、具有法定回避情形而不回避的;10、违反法定程序或者办案纪律干预办案,或者未经批准私自办案的;11、私自会见案件当事人及其亲友、利害关系人,或者接受上述人员提供的宴请、财物、娱乐、健身、旅游等活动的;12、为案件当事人及其亲友、利害关系人、代理人打探案情、通风报信,或者泄露案件秘密的;13、利用监察权或者借办案之机,通过当事人、利害关系人或发案单位、证人等谋取个人利益的;14、越权办案、插手经济纠纷,利用办案之机拉赞助、乱收费、乱罚款,让发案单位、当事人、利害关系人报销费用,或者占用其房产或交通、通讯工具等物品的;15、未依法对监察活动、行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为履行监督职责,造成不良影响的;16、其他违法行使职权的情形。
(四)追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任
加强权力制约与监督,构建科学规范的权力运行体系,历来是我们党治国理政、反对腐败、从严治党的重要举措。2015年2月2日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上强调:“权力是一把双刃剑,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”权力的制约和监督不是单方面的,而是机制化、体系化的整体架构,是由若干个对权力主体分配和行使权力的过程进行约束、限制、观察和纠正的机制相互联系而形成的一个统一体。因此,若干个权力运行制约和监督机制是权力运行制约和监督体系的基本构成要件。只有科学地设计出若干个权力运行制约和监督机制,才能在此基础上组合出权力运行制约和监督体系。监察委员会的内部监督是监察权力运行制约和监督体系中不可或缺的一环,是监察权科学运行的基本要求。
党的十八大以来,习近平总书记关于“善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行”的重要思想得到较好贯彻,依法治国方略在反腐败工作领域得到重要体现。党的十八届四中全会《决定》对全面依法治国作出了全面部署。习近平总书记在十九大报告中指出,科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进,法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进,中国特色社会主义法治体系日益完善,全社会法治观念明显增强。国家监察体制改革试点取得实效,行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。以上重要论述提出了在依法治国进程中如何在法治轨道上推进反腐败工作的重大命题,反腐败机制建设必须走上法治化轨道,监察委员会监督国家公职人员的手段、措施和程序必须有法可依,监察机关自身的权力行使也应依法受到监督,这是依法治权的必然要求。
法治的第一要义是依法治权依法治吏,法治的根本要求是加强对公共权力的监督制约,让权力在阳光下运行,法治的根本精神是人民作主,法治的根本力量是人民监督。党的十八届六中全会指出,党内监督没有禁区、没有例外。各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来,促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究。党内监督要贯彻民主集中制,依规依纪进行,强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用。各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。要支持民主党派履行监督职能,重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议。 要认真对待、自觉接受社会监督。把党的监督、国家监督和社会监督有机结合起来,凸显了依规治党和依法治权的法治要义。规范行使权力是依法执政、建设社会主义法治国家的重要内容,是现代政治文明的必然要求。
本条意在督促监察人员在立案调查前必须做好立案核查基础工作,立案调查后必须严格依法办案,调查结束后必须依法处置。将监察程序纳入法治的轨道,同时还通过一案双查制来保证案件监督、调查、处置过程中的独立性。需要注意的是,监察机关各级领导既要以身作则、遵纪守法,也要勇于担当,敢抓敢管。各级领导管理严格,从严要求,才能领好班子、带好队伍、促进工作。如果疏于管理、失职失责,就要受到严肃问责。


主管单位:中国反腐败司法研究中心

主办单位:企业廉洁合规研究基地

学术支持:湘潭大学纪检监察研究院

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