化妆品批量取消备案，这类职业打假投诉举报应如何应对？

继广告、价格、食品之后，职业打假人将目光投射到了新法实施刚满两年的化妆品之上，就笔者所在的上海区级市场监管部门来看，2023年以来已接到753起客体为化妆品的投诉举报，其中多涉及未履行进货查验记录义务、产品标签不合格、未经备案或注册以及虚假宣传等问题，交易场景大多为网络交易平台。值的引起关注的是，职业打假人对于被药品监管部门“取消备案”的化妆品的投诉举报数量正在呈直线上升趋势，或已成为下一阶段打假的新“风口”。

 

一、 批量取消备案的渊源

 

 

国家药品监督管理局2022年4月8日发布的“化妆品监督管理常见问题解答（四）”中显示，“逾期未按要求进行年度报告的备案产品，监管部门将依照《办法》第五十八条规定，责令限期整改；备案人仍未按要求在规定期限内改正的，监管部门将依照《办法》第五十九条规定，取消相关产品备案。”追溯该解答的渊源，2021年1月7日公布的（当年5月1日实施）《化妆品注册备案管理办法》第三十七条第一款规定：普通化妆品的备案人应当每年向承担备案管理工作的药品监督管理部门报告生产、进口情况，以及符合法律法规、强制性国家标准、技术规范的情况。2021年3月5日公布的《国家药监局关于实施〈化妆品注册备案资料管理规定〉有关事项的公告》（2021年第35号）进一步明确自2022年1月1日起，通过原注册备案平台和新注册备案平台备案的普通化妆品，统一实施年度报告制度。

 

以上部门规章、规范性文件关于未进行年度报告的备案化妆品的处置规定（口径）直接推动了化妆品批量取消备案工作的快速落地。各地药品监管部门纷纷出手，陆续公布了多批次取消备案化妆品的产品清单。批量取消化妆品备案对清理市面上大量“僵尸”产品起到了奇效，对怠于履行《化妆品监督管理条例》规定的化妆品安全主体责任的备案人起到了鞭策作用，也给广大消费者拉高了化妆品安全风险的“警戒线”，织密了化妆品安全使用的“防护网”。

 

二、 职业打假下一个“风口”

 

相比食品类打假主要涉及的内容为食品标签违法、食品超过保质期、混有异物等，这些违法行为通常需要查验实物后才能发现问题，故而不少职业打假人为线下实地型。同时市场监管部门关于食品举报奖励相关制度规定和实务操作较为成熟，申请举报奖励便成为了职业打假人的常用手段。而化妆品类职业打假呈现出“线上”及“索取商家赔偿款”两种差异属性，在这一点上，与此前的“绝对化用语”“专利未标注专利号、专利种类”等广告领域的职业打假有较多相似之处。根据各地药品监督管理部门公布取消备案化妆品的产品清单，职业打假人在各大网络平台开展按图索骥的搜索工作，搜索到被取消备案的产品后，大批职业打假人蜂拥而上开始购买，固定证据后便向市场监管部门投诉举报，要求商家退赔。因目前关于化妆品领域的举报奖励制度规定、工作流程尚不成熟，化妆品领域职业打假的盈利方式主要为索取终端零售店家的赔偿款。

 

三、 如何解局

 

化妆品类职业打假的盈利模式决定了打假人的行为方式，其不会舍近求远、追根溯源去追究“幕后”的备案人、注册人等，而只会舍本逐末地去“围攻”终端零售市场主体。而使用有限的行政执法资源去“满足”无限扩展的职业打假人的牟利欲望，进而对市场经济神经末梢的小微市场主体作出行政处罚，以求达到清理市场乱象的效果。对此情况，笔者有以下建议。

 

（一） 出台相关法规适用原则的指导意见

 

《化妆品监督管理条例》第六十五条第三款规定“备案部门取消备案后，仍然使用该化妆品新原料生产化妆品或者仍然上市销售、进口该普通化妆品的，分别依照本条例第六十条、第六十一条的规定给予处罚。”因《化妆品监督管理条例》立法体例中区分了“上市销售”“经营”“进口”三种行为的区别，而第六十五条第三款拟制性条款并未规定“经营被取消备案的普通化妆品”按照“经营未备案的普通化妆品”处理。而实践中，接职业打假投诉举报后，基层执法人员通常直接按照《化妆品监督管理条例》第六十一条第一款第（一）项规定的“上市销售、经营或者进口未备案的普通化妆品”来处理。本文探讨的经营因未报送年度报告而被取消备案的普通化妆品，是否直接落入《化妆品监督管理条例》第六十一条第一款第（一）项的规制，仍需要上级部门出台相关适用原则的指导意见。

 

（二） 吸收化妆品轻微违法行为进入包容审慎执法清单

 

2021年修订的《行政处罚法》第三十三条对 “轻微不罚”“初次不罚”和“无主观过错不罚”的规定，体现了“包容审慎”的理念。包容审慎执法清单是行政机关通过规范性文件形式出台的对不予处罚、减轻处罚、从轻处罚等事项进行列举的文本，其目的在于创新执法方式，提高执法容忍度、规范度和发展宽松度，促进立法“权威力度”和执法“人性温度”的有机融合。就笔者所在的上海市，采“一张清单”模式，即不予处罚，目前已发布3份市场监管轻微违法行为清单，其中尚未吸收化妆品领域轻微违法行为，建议考虑吸收职业打假人紧盯的经营化妆品未建立进货查验记录制度（按照《条例》处1到3万元罚款）、经营零星少量未备案（取消备案）的化妆品、经营少量标签不合格的化妆品等违法行为。

 

“包容”呼唤人性化执法，使得行政执法结果与社会公众的一般认知相符，以未履行化妆品进货查验记录为例，如若执法人员在职业打假人步步紧逼之下作出罚款，再次出现“个体户拍黄瓜被罚五千”类案件遭社会热议，只怕会与人民群众的期待相悖。目前基层呼吁进一步扩大轻微违法行为清单范畴，同时，公开发布的包容执法清单也能有效提振市场主体的经营信心。

 

（三） 强化平台主体责任

 

近期，国家药监局《化妆品网络经营监督管理办法》公开发布，于2023年9月1日实施。《办法》全文共五章35条，其中“平台管理”、“平台内化妆品经营者管理”两章无疑是当下化妆品监管配套法规中最新最热的要点内容，针对化妆品电子商务平台及平台内经营者作出了全方位的规定。笔者梳理《办法》及《电子商务法》《网络交易监督管理办法》等平台主要涉及的法律规范，平台应当履行的化妆品安全责任包括：平台内化妆品经营者管理责任、制定平台服务协议和交易规则、化妆品质量安全管理制度、实名登记制度、日常检查制度、化妆品信息核对制度、日常经营行为检查制度、监管公开信息收集义务、违法行为制止机制、信息报送机制、宣传培训义务。以上关于平台责任的系列规定体现了化妆品“强监管”的规范要求，然而该文件效力位阶为部门规范性文件，是否能对诸多平台产生充分的合规约束，尚待时间观察。

 

（四） 强化化妆品网络监测与执法稽查

 

2019年8月发布的《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发〔2019〕38号）中指出，科学合理界定平台责任，强化政府部门监督执法职责，不得将本该由政府承担的监管责任转嫁给平台。下一阶段，还是需要坚持“以网治网”的管理思路，进一步强化化妆品网络经营监测工作，结合职业打假紧盯的热点问题，利用技术手段自主开展化妆品网络经营监测，强化执法稽查追根溯源的能力，真正做到线上净网和线下清源。

 

 

结语：随着特殊产品法律法规愈加精细以及举报奖励流程的日益完善，更多的打假“风口”正在打开，规模越来越大的职业打假人群体正在加入赛道，相关监管方向、监管举措、监管能力必要得到更多前瞻性研判、数字化赋能、针对性强化，及时填补空白。仅以此文，以化妆品批量取消备案与职业打假人的涌入为切口，希冀引起上级部门和各位同仁对新的打假“风口”的关注，以求得到更多前瞻性处置。

 

来源：市场监管半月沙龙 （作者 张姝敏）