【摘要】
党和国家高度重视执行工作，全国法院采取系列举措，加大执行力度，取得了较大成效。但“执行难”问题尚未得到根本性解决，社会对此多有反映。一方面，人民法院案件堆积如山，法官不堪重负，“执行难”问题长期困扰；另一方面，人民检察院反贪反渎转隶后，虽然开展了公益诉讼等新型业务，但总体上说，业务量不饱和、履职不充分等问题依然存在。各级检察机关人员相对富足，司法资源、办公场所、办案设施和执法装备相对充裕，有待合理利用，并赋予新的职能，在为人民法院分流案件、松绑减负、解决执行难等方面可充分发挥国家法律监督机关的职能作用。
党的二十届三中全会《决定》提出“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制”，为执行改革提供了方向指引。笔者从“健全国家执行体制”角度，提出一种全新的构想：国家执行实行人民法院和人民检察院“双轨制”：人民法院诉讼案件由人民法院自行执行，仲裁、公证、社会调解、行政裁决等非诉讼案件整体移交人民检察院执行。无需增设专门执行机构、增加政法编制，不致加重财政负担和国家司法运行成本。“两院”司法资源适当重组、合理布局、科学平衡，从而推动“执行难”问题的有效解决和“两院”业务均衡发展。
国家制定《统一执行法》，以人民法院执行和人民检察院执行为基本构架。《统一执行法》作为特别法，具有优先适用效力。在此基础上，对散见于众多法律、行政法规、司法解释的执行规定逐步适时予以修改、完善或细化。
关键词：国家执行体制、统一执行法、非诉案件检察执行、特别法效力优先
一、几个需要直面的问题
（一）“执行难”如何破局？
执行难问题，一直困扰人民法院，社会对此反映较大。人民法院和有关方面也一直在努力解决，取得了较大成效。但解决“执行难”问题，远未达到理想状态，在某些地方还依然十分突出。
2024年7月，党的二十届三中全会作出《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》（简称“二十届三中全会《决定》”），指出“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。”《决定》为“执行难”破局提供了方向指引！
（二）“两院”业务不均衡如何平衡？
人民法院、人民检察院，也就是通常所说的“一府两院”中的“两院”。在宪法定位中，法院为国家审判机关，检察院为国家检察机关和法律监督机关。“两院”又都同为国家司法机关。这是中国特色社会主义法治构架中的制度性安排。众所周知，“两院”宪法地位完全相同，组织体系与职业队伍毫无二致，建筑布局基本相同，甚至办公大楼规模也大致相等。不少县区行政建筑布局中，把人民法院和人民检察院安排在政府办公楼两侧，以此呈现“一府两院”外观。
然而，从办案数量、履职压力而言，“两院”业务量上的不均衡亦是显见的。一方面，人民法院案件堆积如山，法官不堪重负，“执行难”问题长期困扰，社会反映较大；另一方面，人民检察院反贪反渎职能转隶至监察委后，虽然创新开展了公益诉讼等新型业务，但总体上说，业务不饱和、履职不充分等问题不同程度存在。一些地方检察机关人员相对宽裕，司法资源、办公场所、办案设施和执法装备相对富足，有的甚至闲置浪费，这是毋庸讳言的事实。
“两院”业务不均衡状态如何打破？值得各界反思，更需顶层设计和制度重塑。健全国家执行体制，就需要赋予检察机关更多职能，为法院减负减压；同时使检察机关相对充裕富足的司法资源派上用场，释放价值，从整体上盘活和节约司法资源，降低国家司法运行成本。
（三）仲裁、公证等非诉类案件如何得到有效执行？
《民事诉讼法》第248、249条规定对仲裁裁决和赋予强制执行效力的公证债权文书，“一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。”《仲裁法》和《公证法》也分别对仲裁裁决、“赋强公证”债权文书执行管辖作出规定，由相关当事人向有管辖权的人民法院申请执行。
从法律规定而言，仲裁裁决、“赋强公证”债权文书和人民法院生效判决都应得到人民法院的一体执行。然而，从实践来看，人民法院自身生效判决执行难问题尚未得到根本解决，仲裁裁决、公证债权文书等非诉案件要得到全面有效的执行，在很多地方也就成了一厢情愿的良好愿望。一些法院还有个不便明说的情况，即是法院执行部门没有谁会公开说不执行仲裁裁决和公证文书，因为那是违反法律规定。但实际情况是，把人民法院自身生效判决列为优先执行事项，把仲裁裁决和公证文书等非诉案件的执行作为次要考虑或“轮候”事项，已经成为一些法院的不成文规定或“潜规则”。故此，在人民法院自身生效判决没有得到很好执行的情况下，仲裁、公证等非诉案件的执行，往往就“摆”下来了。仲裁裁决和公证债权文书长期得不到有效执行或久拖不执，其公信力必然受到损害，导致社会公众不信任仲裁和公证，转而选择诉讼途径，从而致使更多纠纷进入司法程序，诉讼案件呈几何级增长，人民法院审判执行压力愈来愈大，最终使多元解纷的机制落空，无法形成良性循环态势。
（四）如何探寻现实路径？
解决“执行难”，如何探寻路径？理论界和司法实务界给出的答案不外乎两种：一是内部调整强化优化。即法院系统内部“审执分离”和“提级执行”、“跨域执行”等，以排除内部阻碍，优化自身管理，加大执行力度，促进执行效率提升。此路径有利于实现执行集约化、体系化、科技化，便于优化管理。但仍然不能让法院案件松绑“瘦身”和减压减负，案多人少矛盾难以解决，最终执行效率不高和执行难问题依然突出；二是执行工作整体移交。即将所有执行工作整体移交给司法行政部门或另设执行机构和体系。此路径的优点是“审执分离”彻底，有利于执行公正，排除各方干扰。不足之处是需要增设执行机构，重构执行体系和执行队伍，增加政法编制，重置执法装备，加重财政负担，增加国家执法成本。因为司法行政部门现有职能、人员、装备等难以承受国家执行之重。
基于此，笔者大胆提出新的构想和思路：国家执行实行人民法院和人民检察院“双轨制”：人民法院诉讼案件由人民法院自行执行，非诉讼案件整体移交人民检察院执行。
其基本理念和逻辑是坚持守正而创新。所谓“守正”，即坚持现有司法体制，这是基本原则。所谓“创新”，就是要大胆构想，开创新路，实行“两条腿走路”。一方面坚持人民法院诉讼案件仍由法院自身执行；另一方面，将所有仲裁、公证、社会调解、行政裁决等非诉案件全部从法院剥离出来，交由检察机关执行。这样既将大量非诉案件从法院分流，减轻法院案件压力，为法院“瘦身”，又让人民检察院充分释放现有执法职能、办公场所、执法队伍、办案设施的价值和作用，“物尽其用”，职尽其能，充分履职。让“两院”司法资源实现合理布局、科学平衡，从而推动“执行难”问题的有效解决和“两院”业务均衡发展。
当然，检察院是法律监督机关，能从事执行吗？法理上说得通么？这些问题即为法学界和社会各界直观的第一反应！对此，笔者将在后文予以阐释。
下文以党的二十届三中全会《决定》中“审判权和执行权分离改革”、“健全国家执行体制”、“检察机关的全程监督”这3个关键语展开讨论。
二、深化改革：审判权和执行权分离
“审判权和执行权分离（简称“审执分离”）改革”，最高人民法院和全国地方各级人民法院一直在推进，为解决执行难问题，保障执行公正和效率，作出了有益的探索，产生了积极成效。
然而，让“执行难”问题得到根本解决，仍然还有较大距离，还需不懈地努力，尤其需要继续深化“审执分离改革”。
如何推进“审执分离改革”，已经不是每个法院审判与执行这两大块工作在组织机构上的简单物理分离，而应是更多的跨越式“分离”：跨法院、跨层级、甚至跨地域。一是机构分离：执行机构脱离本院。当前80%的民商事案件在基层法院审判。根据现行管辖规定，基层法院审判案件无论是否经过二审，生效后一律由一审法院执行。当前每个一审法院都设有执行局，这种各个法院内部的简单“审执分离”，实际上停留于初级版的“审执分离”，即各家法院单打独斗，资源难以整合，执行集约化、体系化、现代化难以实现。而要真正实现布局合理、公正高效解决“执行难”，必须对现行低层次、初级版“审执分离”予以改造。首先，将每个基层法院的执行机构收归上级法院管辖，统一调度。即现行基层法院的执行局编制应收归中级法院直管，基层法院执行局不再隶属每个法院。其次，案件彻底分离。每个法院的执行机构收归二审法院管理后，基层法院的执行案件也同样收归二审法院集中管辖。这种“分离”后的集中，有利于二审法院集中调度、统一指挥、科学管理、整合资源、科技赋能，从而实现案件执行管理的集约化、体系化、科技化、现代化。
三、完善重构：健全国家执行体制
二十届三中全会《决定》从国家整体制度设计高度提出“健全国家执行体制”，即“执行”不仅仅是人民法院的内部事务，而是事关“国家制度”的宏观叙事。
从国家制度这个高度而言，笔者认为，这种“国家执行体制”的健全，应从以下三个层面完善和重构：
第一，刑事案件的执行维持现有机制，仍由司法行政部门管辖，适当加以改进和完善。一是有期徒刑、无期徒刑的执行仍然由监狱执行；二是有期徒刑、拘役缓刑的执行（社区矫正）仍然由司法行政执行、公安机关协助；三是对死刑执行进行改造，由司法行政部门依据最高法院下达的死刑执行命令，委托公安执行，不再由中级法院执行。即改变现行死刑判决的执行由一审法院即各地中级人民法院执行的做法。死刑执行为什么要委托公安机关执行？因为公安机关更具备人员、装备和安全保障条件，无需国家另行投入，不致增加国家成本。
第二，人民法院民事、行政诉讼案件（含法院自身调解和委托调解组织调解案件）的执行，维持人民法院自行执行机制，并加以改进。即由原一审法院执行收归二审人民法院集中执行。
第三、仲裁裁决、公证文书、社会调解文书、行政裁决等非诉讼案件的强制执行，由与中级人民法院相对应的人民检察院执行。这是一个根本性的改革。其宗旨是为人民法院减压减负，同时充分利用检察机关作为法律监督机关的中立、专业、权威和人员、建筑、设施、装备相对富足充裕优势，发挥检察院机构、组织、人员自上而下、自成体系的职能优势，无需增加政法编制和财政投入，从而减轻国家成本。
检察机关对仲裁、公证实施法律监督、案件审查和执行的原理、机制、实施，在下文详论。
四、理论廓清：“检察机关全程监督”
（一）检察机关是国家法律监督机关
《宪法》第134条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》“第2条规定“人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关作为国家法律监督机关，是我国宪法定位，这是中国特色社会主义法律制度的根本体现，毋容置疑。对国家宪法和一切国家法律的正确实施和执行予以监督，这是检察机关作为国家法律监督机关的应尽职责。如检察机关不仅从整体上对《仲裁法》、《公证法》、《人民调解法》等法律的实施予以监督，还应通过修改《民事诉讼法》等法律，将人民法院对仲裁文书的撤销和不予执行、公证文书的不予执行、社会调解文书的司法确认和执行的审查权以及执行权赋予检察机关。这样在立法上为人民法院减负，为检察机关增权赋能，使司法权力和资源的布局与分配更趋平衡和合理。
（二）检察机关是司法机关
《人民检察院组织法》第6、7、8条分别对人民检察院“司法公正”、“司法公开”、“司法责任制”和“司法权力运行”作出规定。从这些以“司法”表述的法律条文来看，我国将检察机关与审判机关一同视为“司法机关”，这也是中国特色社会主义司法体系的国家制度性安排。从产生途径来看，“一府两院”（现为“一府一委两院”）由各级人民代表大会选举产生，也意味着人民检察院和人民法院一样，都是国家司法机关。在刑事诉讼中，检察机关履行审查逮捕、审查起诉和公诉过程中的刑事审判监督，这些都是司法职能。检察机关还同时履行公益诉讼职能和对民事审判与执行的监督，这也是检察机关司法职能的体现。
（三）检察机关作为国家执行机构具有专业性、权威性
检察机关作为国家司法机关和国家法律监督机关，能搞执行吗？法理上说得通吗？这是社会普遍关注的问题。
首先，检察院作为国家司法机关，能否承担执行？答案并不复杂。人民法院作为司法机关，一直承担执行任务，从未受到质疑。当然，人民法院开展执行工作有《民事诉讼法》具体规定作为执法依据。依此法理，一同作为司法机关的人民检察院也理所当然地可以被依法赋予对各类案件予以执行的权力。在当前人民法院诉讼案件居高不下、执行难问题难以得到根本性解决的当下，党的二十届三中全会提出“健全国家执行体制”这一根本制度性的改革方向和途径，需要得到法学界、立法界、实务界的积极响应。而国家成本最低化、最具现实可行性的路径是将原人民法院执行的非诉（仲裁、公证、社会调解、行政裁决等）案件的执行分离出来，交由检察机关执行。案件强制执行除了某些事项需要审查判断属司法权外，具体执行事项均为司法行政权范畴。这样，同为国家司法机关的人民法院和人民检察院均可开展执行工作，没有法理障碍，只需要通过立法重新划定人民法院和人民检察院执行职权和管辖范围。
其次，检察机关作为国家法律监督机关，能否从事执行工作？这一点，在法理上就更没有障碍了。法律监督机关通过具体的执法实践，更能掌握国家法律实施是否正确恰当，便于及时监督和纠正。如在执行仲裁裁决或公证债权文书时，检察机关通过执行前的初步判断或相关当事人、案外人和社会反映，执行检察官可以将案件转入检察院专门监督部门进行实体审查，作出是否准予执行或是否撤销原仲裁、公证文书的裁定。如需撤销裁定，告知当事人可以依法重新仲裁或向人民法院另行起诉或责令公证机构重新公证。当然，对于仲裁裁决、公证文书等非诉案件，如果当事人、案外人和社会公众没有不同反映，检察院执行部门可仅作形式审查立即进入执行程序。检察院执行部门如收到不同反映，或在执行过程中发现相关法律文书存在严重瑕疵或较大问题，可以依职权移送检察院监督部门进行实体审查。因此，检察机关通过具体执行工作，能更好地履行法律监督职责。
（四）检察机关承担非诉案件执行职能，有利于降低国家运行成本
将仲裁文书、公证文书、调解文书、行政裁决等非诉法律文书的执行从人民法院分离出来，交由检察机关执行，不仅有利于人民法院解决案多人少、执行难问题，还因为检察机关人员素质、执法条件具有专业性和权威性，对仲裁、公证文书、社会调解文书、行政裁决赋予法律公信力，并加大执行力度，有利于更多经济和社会纠纷免进诉讼程序，而导入到仲裁、公证和社会调解等更多的解纷途径，提高纠纷解决效率，实现纠纷处理多元平衡、科学合理的良好治理生态。有观点认为，另行组建国家专门执行机构或专门执行法院，将人民法院审判案件、仲裁案件、公证文书、调解文书、行政裁决案件的执行全部分离出来，交给专门执行机构或专门执行法院。但这势必增设新的国家执行机构，进一步增加国家运行成本。而如前文所述，利用检察机关现有宽裕的建筑设施、完备的组织体系和执法条件，将非诉案件的执行从法院剥离出来，交由检察机关执行，法院继续承担自身诉讼案件的执行。这样在不增设新的机构、不增加国家成本的基础上，一方面为不堪重负的法院减负减压，一方面给办案压力相对较小的检察机关赋予更多的职责和任务，从而让司法资源得到合理的分配和利用。
五、价值增益：释放仲裁裁决、公证文书等非诉案件有效执行的多重价值
（一）导流价值——分流诉讼。仲裁、公证、社会调解、行政裁决的执行从深受案多人少、执行难困扰的人民法院剥离出来，交由检察机关执行，可以加大执行力度，提高执行效力，提升仲裁、公证和社会调解等解纷途径的公信力。这样有利于分流诉讼，将更多的纠纷导入仲裁、公证、社会调解等非诉解决途径，促进多元解纷。
（二）预防价值——减少诉讼。尤其是加大对“赋强公证”债权文书的执行力度，彰显公证文书的公信力，有助于公证发挥事前防范、规范引领的预防性价值功能，预防纠纷，把矛盾解决在萌芽状态，避免酿成纠纷和涌入诉讼程序。“多设一家公证处，就可少设一家法院。”这句流传大陆法系的法谚，生动地诠释了公证作为预防性法律制度和非诉纠纷解决机制的重要法治价值和职能作用。
（三）经济价值——减轻国家负担。将仲裁、公证、社会调解、行政裁决等非诉案件的强制执行，从法院剥离出来，交由检察机关，不需增设专门执行机构和增加政法编制，同时使当前执法人员、办公场所和执法条件相对充裕的检察系统得到更加充分的利用，检察机关的职能作用得到更好的发挥。
六、立法完善：赋予检察机关执行职能
（一）制定《统一执行法》
目前，法院诉讼案件和仲裁、公证、社会调解、行政裁决的执行规定散见于《民事诉讼法》、《仲裁法》、《公证法》、《人民调解法》和众多行政法规以及司法解释。当前有必要制定一部《统一执行法》，将各类诉讼案件和非诉案件的强制执行作出统一规定，以利遵照执行。
《统一执行法》以人民法院执行和人民检察院执行为基本框架。人民法院执行自身诉讼案件，人民检察院执行仲裁、公证、社会调解、行政裁决等非诉案件。
《统一执行法》作为特别法，具有优先适用效力。在此基础上，再依据《统一执行法》对散见于众多法律、行政法规、司法解释的执行规定分别予以修改、完善或细化。
公众或许会问：要修改那么多的法律、行政法规和司法解释来得及吗？可操作吗？
这问题的答案其实也简单。《统一执行法》制定后，它就是特别法。其他法律中有关执行的条款和相关规定，作为一般法，其效力位阶都在《统一执行法》之下。也就是说，《统一执行法》具有优先适用效力。
同时，在《统一执行法》中专署一条：“其他法律、行政法规和司法解释有关执行条款同时废止，都以《统一执行法》为准。”
鉴于执行规定散见于众多法律、行政法规和司法解释，也可以考虑在制定《统一执行法》的同时，由全国人大常委会作出专门规定：“全国一体执行《统一执行法》，其他法律、行政法规和司法解释中的执行规定同时废止。”尔后，逐步修改各种法律、行政法规和司法解释。
（二）修改《人民检察院组织法》
修改《人民检察院组织法》，将该法第20条“人民检察院行使下列职权”增加一项：“对仲裁、公证、社会调解、行政执法等活动实施法律监督，审查和执行生效仲裁裁决、公证文书、社会调解文书、行政裁决文书。”
（三）修改《仲裁法》
将《仲裁法》下列条款作出修改：
第75条修改为：“当事人应当履行裁决。一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照有关法律规定向人民检察院申请执行。受申请的人民检察院应当执行。”
第76条修改为：“被申请人提出证据证明裁决有本法第七十一条第一款规定的情形之一的，经人民检察院审查核实，裁定不予执行。
人民检察院认定执行该裁决违背公共利益的，应当裁定不予执行。”
第77条修改为：“一方当事人申请执行裁决，另一方当事人申请撤销裁决的，人民检察院应当裁定中止执行。
人民检察院裁定撤销裁决的，应当裁定终结执行。撤销裁决的申请被裁定驳回的，人民检察院应当裁定恢复执行。”
第71条修改为：“当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁机构所在地的市州级人民检察院申请撤销裁决。”“人民检察院经审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。”“人民检察院认定该裁决违背公共利益的，应当裁定撤销。”
第73条修改为：“人民检察院应当在受理撤销裁决申请之日起两个月内作出撤销裁决或者驳回申请的裁定。”
第74条修改为：“人民检察院受理撤销裁决的申请后，......人民检察院应当裁定终结撤销程序。仲裁庭拒绝重新仲裁的，人民检察院应当裁定恢复撤销程序。”
同时，将现行《仲裁法》规定有人民法院行使职权的有关仲裁申请保全、涉外仲裁的认定与执行，相应修改为由人民检察院行使。
也就是说，原有人民法院行使有关仲裁的监督、审查、保全、执行等职权全部转移至人民检察院，由人民检察院行使。
（四）修改《公证法》
第37条修改为：“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民检察院申请执行。
前款规定的债权文书确有错误的，人民检察院裁定不予执行，并将裁定书送达双方当事人和公证机构。”
（五）修改《民事诉讼法》
1.将《民事诉讼法》第248条修改为：
“对依法设立的仲裁机构的裁决，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民检察院申请执行。受申请的人民检察院应当执行。被申请人提出证据证明仲裁裁决有下列情形之一的，经人民检察院审查核实，裁定不予执行：......。
人民检察院认定执行该裁决违背社会公共利益的，裁定不予执行。裁定书应当送达双方当事人和仲裁机构。仲裁裁决被人民检察院裁定不予执行的，当事人可以根据双方达成的书面仲裁协议重新申请仲裁，也可以向人民法院起诉。”
2.将《民事诉讼法》第249条修改为：“对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民检察院申请执行，受申请的人民检察院应当执行。公证债权文书确有错误的，人民检察院裁定不予执行，并将裁定书送达双方当事人和公证机关。”
3.将《民事诉讼法》第205条修改为：“经依法设立的调解组织调解达成调解协议，申请司法确认的，由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内，共同向下列人民法院或人民检察院提出：（一）人民法院邀请调解组织开展先行调解的，向作出邀请的人民法院提出；（二）调解组织自行开展调解的，向当事人住所地、标的物所在地、调解组织所在地的人民检察院提出；调解协议所涉纠纷应当由上级人民检察院管辖的，向相应的上级人民检察院提出。”
4.将《民事诉讼法》第206条修改为：“人民法院或人民检察院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向邀请调解的人民法院或人民检察院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”
5.将《人民调解法》第33条修改为：
“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民检察院申请司法确认，人民检察院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。 人民检察院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民检察院申请强制执行。人民检察院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。
6.对涉及执行的其他行政法规和司法解释，依据《统一执行法》规定作出修改。总的修改原则是：人民法院诉讼案件或人民法院邀请调解组织的调解案件均由人民法院执行；仲裁、公证、社会调解、行政裁决等非诉案件一律由人民检察院执行。
来源：山虎说法微信公众号
作者：马贤兴，现任中国法律伦理学术委员会委员，凤凰公证研究院高级顾问，湖南省政府立法专家，湖南省八五普法讲师团成员，湘潭大学特聘教授，中南大学、湖南工商大学兼职教授。曾任浏阳三中教师，浏阳市农业银行办公室主任、金融经济师，长沙市中级法院研究室主任，宁乡县法院、长沙市天心区法院党组书记、院长和雨花区检察院党组书记、检察长。
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