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吴建雄:国家监察制度学(九)

发布时间 : 2023-10-23 浏览量 : 110312

第九章  监察体制与组织结构规定


第一节  监察机关的宪法地位

正确认识监察机关的宪法地位,找准其在我国监察体制与国家机关组织结构中的坐标,在于保障各级监察委员会依法切实地履行职责,促进我国监察工作的顺利开展,同时为我国监察体制改革的深化提供方向指引。


一、监察机关入宪的背景和意义
监察机关入宪是在我国腐败形势严峻的背景下展开的,回应了法治反腐的现实需求,2018年修宪旨在确保监察体制改革于宪法有据,被誉为“监察机关的准生证”。 
(一)契合我国法治反腐的现实需求
腐败既是全面从严治党的难题,也是法治中国建设的“毒瘤”。中共十八大以来,党和国家以“零容忍”姿态重拳出击,实施高压反腐取得显著成效。尽管如此,反腐败任重道远。当下,依旧不乏抱有侥幸心理的腐败分子。公职人员中依然存在形形色色的腐败行为,某些地方甚至还不时出现“塌方式腐败”。
监察委员会设立之前,党和国家的反腐败职能散落于几个不同的主体承担:中国共产党纪律检查委员会承担执纪、监督和问责;行政监察机关负责对行政机关及其工作人员行使行政监察职能;检察机关内设的反贪局和反渎职局负责查处国家工作人员贪污贿赂和渎职刑事案件。自1993年1月开始,中央纪委、监察部从1993年1月开始合署办公,这种工作模式随后向地方延伸。纪检监察联合履职逐渐成为我国反腐败工作的主力军。
长期以来,我国反腐败体制在运行实践中凸显出一些明显的短板:一是反腐败职能专责主体不明确,导致各个反腐败机关职能界限不清且留有空隙,使得腐败分子得不到及时和有效的惩治;二是由于反腐败力量分散、配合缺失,单一的反腐败机构难以展现其应有的效能;三是各项反腐败职能衔接不畅,相互之间协同度不高,无法对违规和违法犯罪行为实现一体化治理。
我国近年来的监察体制改革,就是在整合多方反腐败工作力量的基础上成立专门的反腐败机构——各级监察委员会,以打击腐败违纪违法犯罪为主要目标,契合了我国当前法治反腐的现实需求,亟需通过修法和修宪加以巩固。
(二)为监察体制改革提供宪法保障
1、确保监察体制改革于宪法有据
2016年1月召开的十八届中央纪委第六次全会指出:“完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督。要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”同年12月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,12月25日召开的第十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。
中共十九大报告明确提出:“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。”监察体制改革需要通过立法加以巩固,首要的就是需要修宪。“凡属重大改革都要于法有据”。宪法是国家的总章程。 完善我国反腐败体制的重大顶层设计,其根本保障就是通过宪法确立各级监察委员会的地位,确保反腐败工作在法治的轨道内进行。
2、监察机关的宪法“准生证”
2018年3月11日,第十三届全国人大第一次会议对我国现行《宪法》进行了第五次修正。专门就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等做了规定。该法第3条将“监察机关”与“行政机关、审判机关、检察机关”并列,明确规定各级监察委由其同级人大产生,对人大负责,受人大监督。从而正式把监察委作为一个独立的国家机关纳入我国的国家机构体系内。本次修宪由此被誉为“监察机关的准生证”,成为我国监察基本法律制定的根本依据。

通过修宪赋予各级监察委员会独立的地位,是我国监察体制改革的标志性成果,也是国家从顶层设计上对政权架构所作的重大调整。《宪法》在“国家机构”一章第七节专门规定了“监察委员会”,并就这一新设立的国家机关性质、构成、产生、组织与职权、领导体制、与国家权力机关及其他国家机关的履职关系等方面做了原则性的规定。2018年3月20日第十三届全国人大第一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》。该法就各级监察委员会产生和职责、监察管辖、监察权限、监察程序以及反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督等作了相应的规定,并专门规定了监察法律责任,成为我国监察领域的基本法律。


二、监察机关与监察权的性质
按照《宪法》规定,新设立的国家监察机关是独立的国家机关,承担着独特的国家治理功能,其所行使的监察权是一项新型的国家权力形态。
(一)监察机关的性质
《宪法》第123条明确规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”。可见,新设立的监察机关是区别于行政机关和司法机关的国家机关。它承担着独特的国家治理功能,具有独立的宪法地位。
新设立的监察机关主要整合了行政监察、预防腐败和查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败工作力量,通过依法赋予监察机关履行调查、处置和监督职责实现对所有行使公权力的公职人员全覆盖,以集中力量打击腐败违纪违法和犯罪行为。
(二)监察权的性质
关于监察权的属性,目前学界存在行政权说、司法权说、混合权力说等诸多不同的学说。从学理上看,单一的行政权和司法权属性定位显然难以契合现行监察权的属性,至于广为推崇的混合权力说显然也难以解释监察权的基本属性。笼统地将监察权认定为混合权力,亦不能准确界定监察委员会的宪法地位。

确切地说,新成立的监察委员会虽然整合了此前行政监察职能、原属于检察职能的反贪污、反渎职职能和预防腐败等职能,但并不等于是此前相关职能的简单叠加。国家监察体制改革将此前几种不同属性的反腐败职能进行有机整合,然后重新统一分配给监察机关。其实质是对国家机构权力的再整合再分配的过程。严格地说,国家监察权是区别于原先任何一种权力的新型权力形态。


三、监察委员会的基本职责
职责是职权的基础和依据,职权是职责的保证。与《宪法》关于各级监察委员会机关及其权限界定相匹配的是,《监察法》第11条明确规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。”监督、调查、处置是监察委员会承担的三项基本职责。
(一)监督
根据《监察法》第11条第1项规定,监察委员会对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督监察。监督是监察委员会的首要职责,通过概括的方式列举国家监察委员会的监督职责,代表党和国家,依照宪法、监察法和有关法律法规,对所有公职人员行使公权力的情况进行监督,确保权力不被滥用、促进国家公务人员依法履职、秉公用权。这是对公权力最直接最有效的监督,实现监察全覆盖和监督的严肃性、实效性。对于所有公职人员行使公权力的监督是实现国家监察权的全面覆盖。
监察机关履行监督职责的方式包括教育和检查。廉政教育是防止公职人员发生腐败的基础性工作。廉政教育的根本内容是加强理想信念教育,使公职人员牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观,使讲规矩、守法律成为公职人员的自觉行动,不断增强不想腐的自觉。监督检查的方法包括列席或者召集会议、听取工作汇报、实施检查或者调阅、审查文件和资料等,内容是公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况。
(二)调查
根据《监察法》第11条第2项规定,监察委员会对贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资材等职务违法和职务犯罪进行调查。调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪,是监察委员会的一项经常性工作。如果说,监督是《监察法》第11条第1项概括式规定下来的、内容上具有一定原则性的监察职责的话,那么,调查则是《监察法》第11条第2项采用列举式规定的一种专项监察职责,并特别突出了该项职责的针对性和实效性。可见,监察机关的调查职责集中体现了其作为国家反腐败工作机构的性质定位和工作特色。
从制度渊源来看,监察机关的调查职责跟之前检察机关的侦查职能[ 在监察体制改革之前,按照原《刑事诉讼法》第106条第1项规定,“侦查”是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中,依照法律规定进行的专门调查工作和有关强制性措施。]具有密切关系和高相似度。众所周知,监察体制改革的重要方面就是将原属于检察机关的反贪、反渎和预防职务犯罪等部分侦查职能转移至新成立的国家监察机关。在学者看来,“监察调查措施中的搜查、调取、勘验检查等均具有一定的侦查权性质。”察体制改革以来,仍有不少学者坚持认为监察机关职务犯罪案件调查权仍然具有侦查权的属性和功能。“这一点,与监察体制改革之前检察机关所享有的侦查权,几乎没有任何区别。”
从制度规范来看,根据《监察法》第11条第2项规定,监察机关对职务违法和职务犯罪案件收集证据、查明案情的工作叫“调查”,而不叫“侦查”。2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》将第106条改为第108条,其中第1款明确规定了:“‘侦查’是指公安机关、人民检察院对于刑事案件,依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施。”可见,调查与侦查具有不同的法律属性,二者归属不同的法律部门调整。
(三)处置
根据《监察法》第11条第(三)项规定,监察委员会对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向检查对象所在单位提出监察建议。其中,对违法的公职人员依法作出政务处分决定,是指监察委员会根据监督、调查结果,对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责,是指监察委员会根据相关规定,对不履行或者不正确履行职责的,按照管理权限对负有管理责任的领导人员作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。问责的对象限于公职人员中的领导人员;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;监察建议则是监察委员会依照法定职权,根据监督、调查结果,对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出来的。

可以说,监督、调查、处置责任是监察委员会承担的三项基本职责,也属于监察委员会承担的具体的、行动性的职责。从学理上看,监察委员会除了承担上述三项基本职责外,还理应承担包括制定监察法规、出台监察措施、发布监察决定和命令,制定监察规章等抽象行动性职责和某些设计监察事务的辅助性的管理职责。


四、监察机关与其他国家机关的关系
监察机关的宪法定位,离不开对监察机关与其他国家机关之间关系的界定。从《宪法》的文本结构来看,新设立的“监察委员会”被规定在第三章“国家机构”中的“第七节 监察委员会”,位列“一府”与“两院”之间。“一府一委两院”均由本级人大及其常委会产生,须对其负责,受其监督;监察机关依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。同时,各级监察委员会与人民法院、人民检察院及承担司法职能的其他国家机关之间存在着工作上的衔接和制约关系。其中,按照《监察法》第15条第一项规定,监察机关有权对一切履行公职的人员进行监察。各级人大及其常委会机关和参照《公务员法》管理的其他国家机关工作人员,亦作为行使公权力的公职人员均属于监察机关监察的范围。
(一)监察机关与人大及其常委会的关系
《宪法》第3条第3款规定:“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”。这意味着,新设立的国家监察机关,与其他相关的国家机关(行政机关、审判机关和检察机关)既存于一个平面型的权力关系结构中。它们均由其同级人民代表大会产生。因此,“监察机关与权力机关是‘产生、负责和监督’的关系。”《宪法》第65条第4款和第103第3款分别就全国和地方各级人大常委会组成人员“不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务”作了明确的规定。《宪法》第67条第六项和第104条分别规定了全国人大常委会和地方各级人大常委会均有依法监督其同级监察委员会的职权。其中,人事任免权构成其重要内容。宪法专门就各级人大选举产生其同级监察委主任、副主任的任免权作了明确规定,如宪法中增设的第62条第七项、第63条第四项和第101条第2款的规定即分别涉及全国和地方各级人大对其同级监察委主任的人事任免权。该法第67条新增的第十一项还规定了全国人大常委会有权“根据国家监察委员会主任的提请,任免国家监察委员会副主任、委员”。这些规定充分体现了“谁任命,谁罢免”的国家机关人事监督原理。
《监察法》亦就各级国家监察机关应当接受本级人大及其常委会的监督做了相应的规定,并专门规定了几种特殊的监督方式和监察法律责任。该法第8条第4款规定:“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。”第9条第4款规定:“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。”第53条第1款规定:“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。”第53条第2款规定:“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。”第3款规定:“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”
(二)监察机关与其他国家机关的关系
从我国宪法规范系统来看,一方面,监察委员会依照法律规定独立行使监察权不受行政机关和个人的干涉,另一方面,监察委员会与其同级人民法院、人民检察院及承担司法职能的国家机关在履行监察职能过程中存在着工作上的衔接和制约关系。
1、监察机关与行政机关的关系
国家监察体制改革设置了具有独立地位的各级监察委员会,而其独特之处就在于弥补了此前隶属于政府部门的行政监察机关难以独立行使职权的固有缺陷。在我国监察体制改革前,按照《行政监察法》 第2条规定:“监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”国家监察体制改革的推进,使得各级监察委员会成为行使国家监察职能的专责机关。按照《宪法》第127条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。
需要明确的是,监察机关依法独立行使监察权不受行政机关的干涉,并不排斥监察机关在监察活动中与承担相应法律职能的某些行政机关(如公安机关等)之间的配合制约关系。如《监察法》《刑事诉讼法》等相关法律就针对各级监察委员会在办理刑事案件中如何行使调查、监督和处置等各项职能作了相关规定,其中即涉及监察机关与公安机关,国家安全机关,审计机关等行政机关依法协助等事项。可以说,相互制约是任何国家机构之间无法规避的运作机理,这是保障公民合法权利的前提。
2、监察机关与司法机关的关系
我国司法机关一般是指各级人民法院和人民检察院。《宪法》第三章第八节是将二者并列起来作出规定的。人们正是根据宪法文本中这样的“体例结构”推演出“人民法院”和“人民检察院”同为我国的“司法机关”,而《宪法》第七节关于“监察委员会”的系统规定则是独立成节的。这表明,新设立的“监察委员会”既不同于此前属于行政机关的监察机关,也不同于审判机关和检察机关。应该说,监察体制改革对以上国家机关职能影响最大的非检察机关莫属。监察体制改革中的“转隶”工作,使得检察机关原有反贪,反渎与部分职务犯罪侦查职能由监察委员会行使,建构了一个集行政监察,预防腐败与职务犯罪侦查权于一体、新型的国家监察机关。可以说,这一新型的国家机关与人民法院和人民检察院在国家机构的性质、权限、工作方式、手段和程序等很多方面均有所不同。
按照《宪法》第127条规定,监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。《监察法》第4条第2款亦进一步确认了其间“互相配合、互相制约”的关系。同时。该条第3款还规定:“监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。”这其中,当然也包含着相关国家机关对监察机关的“工作协助”关系。此外,《监察法》相关条文还就监察委在刑事案件中如何行使调查、监督和处置职能作了相应的规定,其中亦涉及监察机关与审判机关、检察机关、执法部门之间在办理职务违法和职务犯罪案件中相互配合、相互制约的内容。
值得关注的是,《宪法》第140条规定的是“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”那么,2018年修宪为何不将前述的第127条第二款规定及《监察法》第4条第2款规定融合在《宪法》第140条中统一作出规定呢?学界代表性观点认为,公安机关,检察院与法院的“分工配合制约”是在刑事诉讼中实现的,其核心在于审判权、检察权与侦查权之间的“相互制约”,重在控制侦查权。而监察委员会作为行使监察权的反腐败工作机构,虽然在行使其监察职能时,三机关有配合的义务,但是介入三机关之间现有的制衡机制,并不符合监察委员会的宪法定位。而从我国目前的立法上来看,监察委员会本身并不是司法机关,不行使司法权,不属于三机关“分工配合制约”机制界定的权力作用范围。
在上述机制运行中,值得特别关注的就是监察机关在刑事案件履职中不能僭越审判权这一问题。中共十八届四中全会明确提出了“以审判为中心的刑事制度改革”,即将刑事审判阶段作为整个刑事诉讼的中心,其实质性的要求就是:刑事案件只有通过法院审判才能完成对被告人刑事责任的认定。监察体制改革后,监察委员会成为一个位高权重的国家机构,特别是该机关在调查阶段拥有重要的调查权。因此,要防止该机关在案件还没有进入审判阶段即对被调查人做出刑事责任认定问题的发生。就此而言,监察体制改革不能背离我国目前正在推进的“以审判中心主义”诉讼制度改革。
可以说,监察机关入宪改变了我国现行国家机构体系的整体格局,体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。随着我国监察体制改革的深化,如何在相关国家机构之间加强衔接,促进监察权责能的合理配置和建立权威高效的监察体系,实现国家治理体系和治理能力现代化,尚待进一步研究探讨。

第二节  监察机关的组织体系


我国监察机关的组织体系包括国家监察委员会和地方各级监察委员会。它们形成了各自的组织结构体系,并依法产生,行使相应的职权,履行相应的职责。


一、监察机关的中央和地方组织
(一)国家监察委员会
《宪法》第125条第1款和《监察法》第7条第1款均规定了“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。”在我国目前设置的四级监察机构中,国家监察委员会是中央一级的监察机关,是我国居于最高地位的监察机关。它负责全国的监察工作,领导地方各级监察委员会工作。国家监察委员会有权办理全国各级监察机关管辖范围内的监察事项。
国家监察委员会由主任1人,副主任若干人,委员若干人组成。组成人员由全国人民代表大会及其常务委员会选举或者任命产生。其中,国家监察委员会主任由全国人民代表大会选举产生,其他组成人员由主任提名,全国人大常委会任免。根据《宪法》第62条和《监察法》第8条第一款规定,国家监察委员会由全国人民代表大会产生;根据《宪法》第67条、第126条和《监察法》第8条第4款规定:国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。根据《监察法》第53条规定,国家监察委员会向全国人大常委会作专项工作报告,接受执法检查,接受人大代表和常务委员会组成人员就监察工作中的有关问题提出的询问和质询。
(二)地方监察委员会
我国监察体制改革试点是从地方开始的。2016年底,北京市、山西省、浙江省最先设置了地方监察委员会试点,其后在全国范围内铺开。 按照《监察法》第7条第2款规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会。”目前,我国县(区)以上层级的行政区域单位均设置了监察委员会。这不仅有利于国家治理,而且便于监察委员会与其同级人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、人民法院、人民检察院、人民政治协商会议及其他党政机关和社会团体加强衔接和履职。
从我国目前监察机关设置的地域层级来看,虽然最基层的监察机关为县区一级监察委员会,乡镇一级政权单位不设立监察委员会,但这并不意味着监察职能不能深入到乡镇去。根据《监察法》第12条规定,各级监察委员会可以派出监察机构。即县一级监察委员会可以通过在其下辖的乡镇设立监察派出机构的式,使监察职能延伸到乡镇。这一机构设置模式跟我国在乡镇一级不设置人民法院而通常设置派出法庭的做法尤为相似。
地方各级监察委员会由本级人民代表大会及其常务委员会产生,对其负责、受其监督。《宪法》第101条规定,县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级监察委员会主任。第104条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权监督本级监察委员会的工作。第126条规定:“地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责”。在此基础上,《监察法》第9条第1款规定,地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生。第9条第4款规定,地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责并受其监督,同时规定其还需要向上一级监察委员会负责并接受其监督。正因为监察机关和纪检机关合署办公,监察法规定地方各级监察委员会对上一级监察委员会负责,与上下级纪委之间的领导与被领导关系是相匹配的。

第三节  监察机关的领导体制

现代国家任何国家机关组织系统内的领导活动都必须遵循一定的管理层次、等级序列、指挥链条、沟通渠道来进行,由此铸就一整套特定的规范化、制度化和非人格化的运行模式和领导体制。科学的领导制度能够提高国家机关的效能,促进国家组织机构的良性运行与积极发展。监察机关的领导体制,指监察机关内部上下级,以及各级部门间领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式的制度总称。目前,我国监察机关实行双重领导体制。


一、监察机关双重领导体制的内容
国家机关的双重领导,是指一个国家机关通常要既要接受其上级国家机关的领导,也要接受其同级国家权力机关的领导。例如,我国各级人民政府实行的就是双重领导体制:既要接受其同级人大及其常委会的领导,又接受其上级人民政府的领导。作为一个新设立的国家机关,我国监察机关也实行这样的双重领导体制:各级监察委员会既要接受其同级人大及其常委会的领导,又接受其上级监察委员会的领导。需要指出的是,与各级监察机关“合署办公”的党委纪检部门也实行“双重领导体制”,即各级纪检部门既要接受其同级党委的领导,又接受其上级纪检部门的领导。
前文已述及各级监察委员会须对其同级人大及其常委会负责。同时也论及党委纪检部门须对其同级党委负责等问题,此不赘述。按照《监察法》第10条规定:“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”。这意味着,在中央层面,国家监察委员会在全国监察体系中处于最高地位,主管全国的监察工作,率领并引导所属各内设机构及地方各级监察委员会的工作,一切监察机关都必须服从它的领导。领导意味着率领并引导,而在我国中央—地方的结构中,领导还包含了教育功能、监督功能和管理功能。至于地方层面,应秉持上级监察委员会领导下级监察委员会。中共十八届三中全通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出,地方监察委员会查办职务违法犯罪案件以上级监察委员会领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委监委报告。也就是说地方各级监察委员会除了要履行对本行政区域内的监察工作,即依法进行自身的监督、调查以及处置等职责外,还有监督和领导本行政区域内下级监察委员会的工作情况。中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》再次强调,深化党的纪律检查体制改革,推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。简言之,上级监察机关的主导地位,首先有利于破除地方保护主义,当下级监察委员会遇到阻力时,上级监察委员会可以支持其依法行使职权,帮助其排除各种干扰;其次,上级监察委可以通过领导下级监察委工作,及时发现下级监察机关在工作中的缺漏与错误,以检查工作和受理复核申请等方式,使各级监察机关的工作紧紧在法律的轨道中有序运行。

跟此前不同的是,由于监察委员会已与纪律检查机关合署办公,监察委员会就不用再单独设立党委了。从各地的实际情况来看,各级监察机关主任、副主任分别由同级纪委书记、副书记兼任,所以监察委员会的成员任命参考对象以上级纪委以及组织部门提名为重。县级以上地方各级监察委员会主任由本级人民代表大会选举和罢免,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。其次,在调查审查方面。应注意纪检机关的主导与领导作用,各级监察机关对本地区、本部门反映公职人员问题的重要线索处置和调查审查在向同级党委报告的同时必须向上级纪委监委报告。作出立案调查决定、给予政务处分等重要事项,在向同级党委报告的同时必须向上级纪委监委报告。对发生的涉及监察工作的重大突发事件、影响社会稳定的重要社会动态、重特大案件、重大办案安全事故等事件,在规定的时限内,必须如实向上级纪委监委报告,紧急事项要立即报告。再次,在案件管辖方面,监察委员会应当按权限管理并且实行分级负责,同时借鉴直接管辖和指定管辖制度。直接管辖即上级监察机关针对下一级监察机关管辖范围内的被监察事项上级监察委可以进行领导管辖,同时上级监察机关可以对下级监察委进行指定管辖,即上级监察机关将其管辖范围内的监察事项指定更适宜管辖该事项的下级监察机关。除此之外,由于调查措施关乎对人身自由限制,因而调查措施的审批应更加慎重的对待,以体现严肃合法的实施留置措施的执法态度,所以对于调查措施的审批应当严格审批,根据《监察法》,设区的市级以下监委采取留置措施,应当报上一级监委批准。


二、监察机关与司法机关的内部层级关系比较
在我国,司法机关一般是指各级人民法院和人民检察院。我国法院系统上下级之间是工作上的监督关系,即最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。这种监督关系这意味着,上级法院只能通过审判程序对下级人民法院的审判活动是否合法和正确进行审查和监督,进而做出相应的决定、裁定或判决。我国检察机关系统上下级之间则是一种领导与被领导关系,即上级人民检察院领导下级人民检察院的工作,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。在具体工作层面,上级检察机关对下级检察机关正确执行法律和政策提供指引,发现违法行为或其他错误时有权采取相应的措施予以纠正,当下级人民检察院在工作中遭到干扰、阻力或其他困难时给予必要的帮助和支持;在诉讼履职方面,地方各级人民检察院对同级人民法院一审判决、裁定的抗诉,应当通过原审人民法院提出抗诉书,并且将抗诉书抄送上一级人民检察院。上级人民检察院如果认为抗诉不当,可以向同级人民法院撤回抗诉,并且通知下级人民检察院;在人事任免方面,上级人民检察院对下级人民检察院组成人员和其他工作人员有权进行管理和考核。全国和省、自治区、直辖市人民检察院检察长有权向本级人民代表大会常务委员会提请批准任免和建议撤换下一级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。这种领导关系的层级体制是符合我国检察机关履职特点的,有利于保障各级检察机关顺利地开展工作和提高检察工作效率。
我国监察机关的上下层级关系既不同于人民法院上下级之间的监督关系,也不同于人民检察院上下级之间的领导关系。虽然说,我国检察机关与监察机关表面上都实行的是条块管辖的双重领导关系,但其在实质内涵上仍然存在着较为显著的区异。而这种差异主要集中在党对机构的领导程度上,监察机关的设立就是为了加强党对反腐败工作的统一领导,实行的是在党委统一领导下的纪律检查委员会与监察委员会合署办公,从组织形式和职能定位上实现了党对监察机关的集中统一领导。案件从初步审核阶段到立案阶段再到采取留置措施、提出处置意见和审查意见等事项都必须报经党委同意,党委在监察工作中掌握重要的领导权;与之相对应,党对司法工作的领导,则主要是通过各级党委政法委这个工作部门加以协调,并通过在司法机关内设立党组的形式予以实现。在司法工作中,党委一般不参与、不讨论、不干涉司法个案处理,不影响司法权的依法独立行使。质言之,党委在监察机关工作中起主导作用,能够直接参与到案件的调查和处置环节当中,而在司法机关工作中起的主要是协调作用,一般不能直接参与到案件的处理当中。
我国监察机关根据历史经验依旧沿用双重领导体制,即国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。在目前的领导活动中,响应党的号召,结合现行实践,仍应该强调上级对下级的领导,以做到上下统一。也就是说要强化上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导,做上命下从、步调一致,克服纪检监察机关地方化、部门化的倾向。按照纪检监察一体原则,全国纪检监察机关作为一个有机的整体,上下级之间存在着领导与服从的关系,派出机关领导派驻或者派出纪检监察机构的工作。在我国,中央纪委和国家监察委员会领导全国纪检监察工作。上级纪检监察机关的决定,下级监察机关必须执行;上级纪检监察机关可以撤销或者变更下级纪检监察机关的决定。按照纪检监察一体的要求,要建立完善纪检监察机关请示报告制度、指令纠正制度、案件管辖制度、检查指导制度、组织协调制度、备案制度、报批制度等。要按照党章和宪法的基本精神和原则,进一步明确规定上级纪检监察机关对下级纪检监察机关领导的范围、权限、程序、方法、后果,保证纪检监察权的统一正确行使。

第四节  监察机关的内部组织机构


监察机关内部机构是保障监察机关依法履职的内部组织载体,而其内部组织机构的设置情况则直接关系到监察机关履职的状况和效果。本节拟根据宪法和法律的规定,并结合党和国家的政策原则要求、各级监察机关内部组织机构设置的实际状况及其改革导向作一专门分析。


一、监察机关内部组织机构设置的政策原则
确切地说,监察机关内部组织机构设置属于公共政策学和管理学的研究范畴。《宪法》《监察法》等相关法律虽明确规定了监察机关的职责权限,但没有也不可能从规范层面对这一国家机关内部组织机构做更为具体和明确的规定。而结构决定功能,从实质上看,监察机关内部组织机构设置的科学与否,事关监察机关的功能展现及其履职的实际效果,且必然影响到《宪法》《监察法》等相关法律关于监察职能设定制度目标的实现。

随着我国监察体制改革的逐步深化,党和国家高度重视监察机关内部组织机构的设置与改革。中共十九大报告提出:“组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”该报告在此基础上还进一步指出:“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制,完善国家机构组织法。”2018年《宪法》的修正和《监察法》的出台则明确界定了各级监察机关的职责权限。2018年3月22日,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。该方案明确提出了在新的历史起点上深化党和国家机构改革的系列原则要求,包括必须以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系等内容。其中特别强调:“深化党中央机构改革,要着眼于健全加强党的全面领导的制度,优化党的组织机构,建立健全党对重大工作的领导体制机制,更好发挥党的职能部门作用,推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公,优化部门职责,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。”其中明确指出:“各地区各部门各单位要坚持正确改革方向,把思想和行动统一到党中央关于深化党和国家机构改革的重大决策部署上来,不折不扣落实党中央决策部署。要加强组织领导,各级党委和政府要把抓改革举措落地作为政治责任,对党中央明确的改革任务要坚决落实到位,涉及机构变动、职责调整的部门,要服从大局,确保机构、职责、队伍等按要求及时调整到位,不允许搞变通、拖延改革。要加强对各地区各部门机构改革落实情况的督导检查。各地区各部门推进机构改革情况和遇到的重大问题及时向党中央报告请示。”


二、监察机关内部组织机构设置状况
党和国家历来重视监察机关内部组织机构的设置。早在1987年8月11日,国务院颁布了《国务院关于监察部机构设置和人员编制的通知》。该规范性文件规定:“监察部机关下设办公厅、研究室、政法教科文卫局、工业局、财贸外事局、农林城建交通局、地方一局、地方二局、地方三局、干部局、信访局、行政管理局。这十二个局级单位所属处室暂定五十个。部机关行政编制六百二十人。干部配备一定要注意质量,一开始就要把基础打好。”1993年1月开始,中央纪委、监察部开始探索合署办公的机构工作模式且逐渐向地方延伸。行政监察部门与同级党委纪律检查委员会合署办公的工作机制,也特别注重因履职需要而设置相应的内部组织机构,便于纪检监察机关联合履职或分别履职。
2016年12月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,决定“由省(市)人大产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,建立健全监察委员会组织架构。”2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》确立了我国监察体制改革的目标,就是要通过建立独立的国家监察机关,使之成为“党统一领导下的国家反腐败工作机构……实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系。”这意味着,监察体制改革使得原先的“行政监察机关”不复存在,一种全新的国家监察机制取而代之。新组建的国家监察机关与中共同级纪律检查机构合署办公,对所有行使公权力的“公职人员”进行国家监察。
监察体制改革的重要方面就是将原属于检察机关的反贪、反渎和预防职务犯罪等部分侦查职能转移至新成立的国家监察机关。这就意味着,新设立的各级监察委员会必须因职能而设置其内部组织机构,明确其内部组织机构的具体工作职责,并配备相应的组织资源,保障监察机关履职过程中人、财、物、事相配套。从实际情况来看,大致上是按照“两委”合署办公这一特定工作模式的前提下,保障“两委”各自能够切实地履行调查、处置、监督职责与执纪、监督、问责等职能,同时又能落实其相应的监察管理职责要求而设置的。
目前,我国中央纪委和国家监察委的内部组织体系基本成型且具有一定的示范效应。其内部组织机构主要包括内设职能部门、直属单位和派驻纪检监察组三类机构和人员组成。其内设职能部门具体为办公厅、组织部、宣传部、研究室、法规室、党风政风监督室、信访室、中央巡视工作领导小组办公室、案件监督管理室、第一监督检查室至第十一监督检查室、第十二审查调查室至第十六审查调查室、案件审理室、纪检监察人员和党员干部监督室、国际合作局、机关事务管理局、机关党委、离退休干部局。相关职能部门分工合作,各自承担相应的监察职能和各项管理辅助职能;同时,设有中国纪检监察杂志社、中国纪检监察报社、中国方正出版社、网络中心、网络技术中心、机关综合服务中心、信息中心、中国纪检监察学院、中国纪检监察学院北戴河校区等直属单位。各直属单位既有一定独立性,又坚持纪委监察委的领导、配合内设机构的工作。此外,还设有中央纪委国家监委派驻纪检监察组。
应该说,我国中央纪委和国家监察委内部组织机构主要是根据国家这一级监察机关承担的各项具体职能而合理设置并逐步进行调整、改革和优化。例如,此前中央纪委监察部共内设12个纪检监察室,机构改革之后则设置了16个纪检监察室,第1至第11为监督监察室,主要履行依纪依法监督的职责;第12至16则为审查调查室,主要履行执纪审查和依法调查处置的职责。而且分别明确规定了这两类不同纪检监察内部组织机构的职责权限。这与机构改革之前相比有较大的变化,此前12个纪检监察室分别联系不同部门或省份。其中,第1至第5纪检监察室负责监督检查联系单位领导班子及中管干部相关情况,综合、协调、指导联系单位及其系统的纪检监察工作;第6至第12纪检监察室则负责监督检查联系地区省级领导班子,综合、协调、指导联系地区的纪检监察工作。

监察体制改革以来,我国各地根据《宪法》《监察法》和相关法律规定的监察机关职责权限,遵照党和国家关于监察机关内部组织机构设置的政策原则,同时参照中央纪委和国家监察委内部组织机构设置的基本架构逐层予以落实。尽管如此,由于我国各地各级纪检监察机关设置的实际需求不尽相同,具体就各级各地监察机关内部组织机构设置的数量和具体情况而言却又呈现出一定的地方特色和层级差异。例如,浙江省纪委机关、省监委机关共设了23个职能部门,山西省纪检监察机关内部则分设21个组织机构。可见,相关省份纪委监察部门的机构设置较中央纪委监察部门而言并非一一对应,而且在实践中还可能根据实际需要对其内部组织机构和人员配置进行一定的调整。从层级特征来看,省、市和区县纪检监察机关履职的实际需求及其能力建设状况不尽相同,各级纪检监察机关内部组织机构的设置状况也存在较大的差异且呈动态变化的趋向。


三、监察机关内部组织机构设置的优化
从组织理论来看,监察委员会内部机构的设置与运行机制的实践探索过程,是一种流程导向的组织变革过程——按照组织的核心流程来划分组织内部的职能部门,将业务流程的各个环节上的职权赋予不同的职能部门,并按照核心业务流程完善相应的组织制度。有学者就将监察委员会内部机构分为支持类机构和业务类机构。其中,支持类业务机构主要包括监察委员会内设的政策法规研究室、组织部、办公厅、宣传部、机关党委等;业务类机构主要包括监察委员会内设的信访室、巡视组办公室、党风政风监督室、执纪监督室、案件监督管理室、执纪审查调查室、纪检监察人员和党员干部监督室、案件审理室以及派出机构等。
监察机关内部组织机构的设置与其承担的职能有关。在法律规定上,监察机关的监察程序法律规定,主要是《监察法》第五章,其中包括对问题线索处置、初步核实、立案调查、采取调查等。按照该法第35条规定,检察机关对于报案或者举报,应当接受并按照有关规定处理。对于不属于本机关管辖的,应当移送主管机关处理。该法第36条还进一步规定,监察机关应当严格按照程序开展工作,建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。监察机关应当加强对调查、处置工作全过程的监督管理,设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。可见,监察委员会组织机构的运行大致上包括线索发现与受理、谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理、申诉复查等一些必要环节。这是监察机关内部组织机构设置和进一步优化必须考量的重要方面。监察机关内部组织机构主要是根据其运行机制设置服务类和支持类的内部组织机构。其中的设置细节可能不尽相同,有的将某些细微的职责交由一个机构负责,有的将其分开,以保证监察机关的监察高效运行。
监察机关内部组织机构设置的优化,亟须重点关注和认真考量纪检监察合署办公体制下监察机关履职涉及的法法衔接、法纪衔接等一系列制度性问题。应该说,《宪法》和《监察法》均没有将党纪监察明确纳入国家监察体系之中。然而,“两委”合署办公这种工作模式决定了,各级监察机关履职既涵盖了对身为中共党员的公职人员的党纪监察,也包括了对所有公职人员的政务监察,还有对那些涉嫌构成职务犯罪的公职人员的刑事监察。这意味着,各级监察机关履行的日常监督、专门调查和最终处置这三项职责,其内容可能涵盖了党纪监察、政务监察和刑事监察等方面。当然,“两委”合署办公并不意味着“两委”事事都必须联合履职。例如,涉及党内处分的事项,通常还是经由纪检部门按党纪处分程序完成,而且要适用党纪严于国法的规则适用标准。这些都是监察机关内部组织机构设置和进一步优化必须考量的关键问题和难点问题。
总之,结构决定功能,功能倒逼结构的完善。正如中共中央《深化党和国家机构改革方案》指出的那样:“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革,是关系党和国家事业全局的重大政治任务。”国家监察体制改革不仅要求通过机构整合的“物理反应”实现反腐败职能的有机统一,而且要求监察委员会内部机构设置与运行机制的“化学反应”,以实现机构整合“1+1>2”的效果。为此,应着力调整内部机构设置,探索执纪监督与执纪审查调查部门分设,从而实现案管、监督、调查、审理各环节相互配合、相互制约的运行机制。

第五节  监察委员会领导集体


《监察法》中多处提及“领导人员”。《宪法》《监察法》亦规定了,国家监察委和地方各级监察委员会由主任、副主任以及委员组成。那么,监察委领导集体是否就是指这些人员?本节拟结合宪法和相关法律针对监察委领导集体的范畴及相关内容作一专门分析。


一、监察委领导集体概述
(一)国家机关领导集体的界定标准
领导集体不同于集体领导。集体领导属于领导责任制的范畴,其对应的概念是首长负责制,二者同属于国家机关的领导体制。例如,我国行政机关统一实行首长负责制,人大及其常委会则实行集体领导制。然而,“行政首长负责制并不是一切个人说了算,并不意味着什么问题都可以由行政首长决定,对政府工作中的重大问题必须经领导集体讨论决定。”可见,行政首长当然属于领导集体的成员,但并不等于领导集体的全部。领导集体成员,除了包括首长之外,还包括参与集体决策的其他领导。事实上,由于我国国家机关统一实行民主集中制原则,所有国家机关都设有相应的领导集体,实行首长负责制的国家机关也不例外。
领导集体亦非国家机关的全体成员,而仅限于其中的“关键少数”。例如,国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成,那么,这些人员是否就是国务院的领导集体呢?答案是否定的。应该说,国务院对于很多重要事项需要通过常务会议或全体会议做出,参与常务会议或全体会议的领导成员才属于领导集体。同时,实行集体领导的国家机关并非其所有成员都属于该机关的领导集体,如地方各级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会及其常务委员会选举或任免,而这些由人大及其常委会任免的人员不一定都是法院的领导集体人员。
(二)监察委领导集体的组成
从中央纪检监察委以及各地纪检监察委的实际情况来看,其领导集体通常包括主任、副主任和委员。根据《监察法》第8条规定,国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成。与中央监察委的领导集体相适应,《监察法》第9条相应规定了地方各级监察委员会也由主任、副主任若干人、委员若干人组成。在《监察法》中,除主任明确为一人之外,副主任和委员的职数,未作具体规定。这种做法可以为任职人数留下一定变通的空间,有利于人员及时调整,避免人手不够或人手过多的情形。从中央和各地实践来看,副主任一般为三至六人,委员四至十人,各地的实际情况不尽相同。
同时,由于纪检委和监察委合署办公,两个牌子下通常是一套人马。纪委书记一般兼任监察委主任,纪委副书记则对应监察委的副主任,监察委的委员中绝大部分也是纪检委常委或委员。以国家监察委为例,同中央纪委合署办公的国家监察委首任领导团队中,主任、副主任均是十九届中央纪委副书记。十九届中央纪委共有19位常委,其中除中央纪委书记、副书记以及身兼中央军委纪委专职副书记的骆源少将之外,其他9位中央纪委常委都担任国家监察委职务。即国家监察委中,除卢希之外的委员都是中央纪委常委。而国家监察委委员卢希在国家监察委组建之前担任最高检察院检察委员会副部级专职委员兼反贪污贿赂总局局长,根据十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案,最高检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责已整合进新组建的国家监察委,因而其才成为国家监察委委员的。
这样的领导集体有利于避免纪委和监察委因多头管理而导致混乱,也更有利于集中力量预防腐败。同时,监察委主任(纪委书记)、监察委副主任(纪委副书记)以及监察委委员(大部分是纪委常委、委员)会由于身兼数职、权力配置较重,所以各级监察委员会实行集体决策、集体行动和集体负责,以保障监察行为在民主集中制原则下依法按程序进行。
(三)监察委领导集体的特征
监察委承担着党和人民反腐败的崇高使命和政治功能,监察委将以往零散、交叉、不完备的监督权力进行整合,为了坚持党对反腐败工作的领导,加强反腐败力度,为此,我国实行党的纪律检查委员会和检查委员会合署办公,而这也正是监察委领导集体的特殊性所在。其主要特征是:
1、纪检领导成员与监察委领导成员一致。实践中,纪检书记同时是监察委主任,纪检副书记是监察委副书记,监察委员多数是纪检常委,存在一至两个监察委员不属于纪检领导成员,就此来看,纪检和监察委的领导集体并非完全一致。
2、监察委领导集体位高权重。从践情况来看,监察委主任不仅是纪检书记,同时也是同级党委书记,监察委副主任不仅是纪检副书记,同时也是同级党委副书记。在我国,所有国家机关都要受党的领导,一府两院的工作离不开党的领导,因此从实际地位来看,党委领导的地位要高于同级政府首长、法院院长、检察院检察长的地位。同样的,党委副书记的实际地位要高于同级政府副职首长、法院副院长、检察院副检察长的地位。

3、监察委主任具有最高领导权。虽然《宪法》和《监察法》没有规定监察委像人民政府、人民检察院一样实行行政首长责任制、检察长责任制,但从监察委领导集体的党政地位来看,监察委内部实行的应是主任责任制,即其他领导成员、非领导成员服从于主任的决定,但这并不意味着主任能够独断领导,但《宪法》和《监察法》并未规定政府常务会议、全体会议之类的监察委集体领导制度,监察委领导集体的具体运行机制,有待日后予以完善。


二、监察委主任及其他领导成员的产生
我国实行人民代表大会制度,监察委主任及其他领导集体成员均由其同级人民代表大会及其常务委员会选举或任免。
(一)监察委主任由同级人民代表大会选举和罢免
《宪法》第62条第(七)项规定全国人民代表大会选举国家监察委员会主任;第63条第(四)项规定全国人民代表大会有权罢免国家监察委主任。《监察法》第8条亦明确规定,国家监察委员会主任由全国人民代表大会选举。这一人事任免方式跟全国人民代表大会对最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的产生方式相同,表明它们之间具有平行的法律地位。
《监察法》第9条第2款明确规定了地方各级监察委员会主任由本级人民代表大会选举,而没有明确规定地方各级监察委员会主任罢免的主体。按照由谁产生、对谁负责、接受谁的监督的人事任免原理,既然各级人民代表大会是其同级监察委员会的产生机关,自然有权罢免由其选举产生的监察委主任。
(二)其他领导成员由监察委员会主任提请同级人大常委会任免

《宪法》第62条第(十一)项规定,全国人大常委会有权根据国家监察委员会主任的提请,任免国家监察委员会副主任、委员。《监察法》第8条第二款规定,国家监察委员会副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。该法第9条第二款规定,地方各级监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。


三、监察委员会领导集体成员任期及其限制
(一)任期
按照《宪法》第124条第6款和《监察法》第8条第3款均明确规定了,国家监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。《监察法》第9条第3款规定了,地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。按《宪法》第60条和第98条规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会每届任期均为五年。即各级监察委员会主任的每届任期均为五年。这意味着,地方各级监察委员会主任随本级人大换届而换届。每届地方各级监察委员会主任行使职权至新的监察委员会主任产生为止。一般而言,在国家监察委员会每届任期内当选的监察委员会主任,其任期以本届人大剩余的任期为限。
值得关注的是,相关法律并没有对监察委副主任和委员的任期作出明确规定。上述规定与《宪法》关于最高人民法院院长、最高人民检察院检察长任期的规定相一致。同时,相关法律亦未对最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长和地方各级人民法院院长、副院长、各级人民检察院检察长、副检察长的连续任职的期限作出规定。
值得关注的是,在监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公的体制背景下,按照《党政领导干部职务任期暂行规定》第6条规定:“党政领导职务每个任期为五年。”可见,我国各级监察委员会主任的任期和同级党的纪律检查委员书记的每一届任期相同,如此能保障合署办公的同级监察委员会主任与党的纪律检查委员会领导职位可在一套领导班子中的领导成员中统筹考虑。
(二)限任制
《宪法》第124条第6款和《监察法》第8条第3款在规定国家监察委员会主任任期的同时还明确规定了其连续任职不得超过两届。值得关注的是,相关法律并没有对监察委副主任和委员作出任何现任制的规定。因此,各级监察委员会副主任和委员的任免相较灵活,既没有任期五年的规定,也没有届数上的限制。
国家监察委员会主任的限任制有特殊的意义。对其任职届数进行必要限制,不仅有利于约束国家监察委主任的权力,而且还可以基于监察工作的实际情况实现新老替换为监察工作注入活力。同时,相关法律没有规定国家监察委员会副主任、委员以及地方各级监察委员会领导集体成员的连续任职届数限制,这是为了保证监察机关工作的连续性。
这一做法与宪法关于最高人民法院院长、最高人民检察院检察长连续任职届数限制的规定相一致。同时,相关法律亦未对最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长和地方各级人民法院院长、副院长、各级人民检察院检察长、副检察长的连续任职届数限制作出规定。

值得关注的是,《党政领导干部职务任期暂行规定》第6条在规定党政领导职务每个任期为五年的同时还明确规定:“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期,不再推荐、提名或者任命担任同一职务。”可见,党的纪律检查委员书记作为党政领导职务是有限任制的规定,在监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公的体制背景下,相关规定可资借鉴。


四、监察委领导集体的领导方式
我国监察机关实行主任责任制,而这种主任负责制是和监察委员会集体领导相结合的。可以说,这与我国监察委和纪检领导班子合署办公的特点直接相关的。基于党对监察工作的政治领导、思想领导和组织领导,尤其是在各级监察委员会与同级党的纪律检查委员会合署办公、纪检和监察委领导班子一致,按照党管干部的原则,同时也按照中国共产党组织内部遵循下级服从上级、地方服从中央的民主集中制领导原则,我国监察委员会与党的纪律检查委员会的领导体制是衔接一致的。
现代国家机关组织的领导体制按其决策方式可分为首长负责制和集体负责制。首长负责制,即把组织机构的决策权赋予个体的领导成员集中行使。集体负责制,则是把组织的决策权赋予给一个包括复数成员的领导集体通过合议的方式行使。实行首长负责制的代表性国家机关就是传统的行政机关和军事领导机关。这种制度具有高效率和执行力强的特点,但也容易导致行政首长的权力滥用;实行集体负责制的代表性的就是国民代议机关,其工作方式就是会议决策。跟首长负责制相比较,其优势在于能够集思广益,考虑和决策问题较为周详,能够充分兼顾各方面的利益。通过集体决策可以减轻领导集体中主要领导者的决策压力,能够在一定程度上避免个人专制,但其不可避免地存在着决策行动迟缓,效率低下、权力分散等不足。
在现代民主条件下,国家机关通常采用民主议事与相对统一意见的方式进行领导和决策,并区分不同的机关有所侧重。我国是人民民主专政的国家,民主集中制是国家机关的组织活动原则。例如,现代行政机关一般情况下实行首长负责制,在日常事务中通常具有一定的决定权,但对于重要事务须通过常务会议或全体会议决定,这种制度既能保障行政机关的高效率也能防止权力滥用。我国检察院也是实行的检察长负责制和检察委员会集体领导相结合的内部领导体制。
确切地说,《宪法》和《监察法》并没有规定监察委主任负责制。而我们之所以认为监察委事实上且有必要实行主任负责制,除了更契合上述的监察机关与党的纪律部门合署办公这一特点和要求之外,也跟我国各级监察委员会自身承担的反腐败职能的实际需求和机关运行规律有关。从监察委领导集体的外部关系来看,监察委上下级之间是领导与被领导关系,从该机关领导集体成员之间的内部关系来看,按照组织关系原理,监察委主任与其他成员也是一种领导与被领导关系,监察委主任对监察委负全部负责。当然,这并不代表监察委所有的实务都由主任一人说了算,对于监察工作中的一些重大事项,还需要通过监察委主任、副主任和委员领导班子进行集体决策。
在我国实行与监察委员会集体领导相结合的主任负责制,也才更符合《监察法》的立法精神。例如,《监察法》第31条、第32条规定,对符合条件的涉案人员是否提出从宽处罚的建议,经领导集体研究后,须由上一级监察机关批准。该法第43条规定,采取留置措施,经领导集体研究后,须经上一级监察机关批准。该法第61条规定:“对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实,案件处置出现重大失误,监察人员严重违法的,应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。”此外,该法第65条也规定:“监察机关及其工作人员有下列行为之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理……”。其中多处出现了领导集体、领导人员等表述。可见,在我国实行与监察委员会集体领导相结合的主任负责制,才能从根本上保障监察机关领导集体在监察事务决策方面权、责、能的匹配和对应。

第六节  监察委员会派驻(出)机构


《监察法》第12条规定:“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”该条第2款规定:“监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。”该法第13条规定:“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权,按照管理权限依法对公职人员进行监督,提出监察建议,依法对公职人员进行调查、处置。”监察机关设置派驻或者派出监察机构、监察专员,目的是为了满足监察工作需要,保证监察委员会能够经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察对象情况,使监察机关对于所监察的公职人员真正实现“看得见、管得着”,卓有成效地实施监察。可见,《监察法》第12条、第13条对监察机关派驻(出)机构及专员的机构设置、领导关系及职责权限等作了原则性的规定,给各地机构设置的具体实践留下了较大的制度探索空间。


一、监察派驻(出)机构的历史沿革与改革趋向
(一)我国监察派驻机构的历史沿革
纪检监察派驻机构是党和国家监督体系的重要组成部分。纪检监察机关设置派驻机构这一做法发端于此前行政监察机关向其他党政机关设置派驻机构的实践。1962年9月中共第八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》就规定了中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门,由中央监察委员会直接领导。当时,党的中央监察委员会在国务院部门先后建立40多个常驻监察组。这一制度在“文革”期间一度被废弛。改革开放以来,行政监察派驻机构得到了恢复和发展。2004年4月,中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部出台《关于对中央纪委监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》,规定中央纪委监察部全面实行对派驻机构的统一管理,并将派驻机构由中央纪委监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。
党的十八大以来,党中央对加强派驻机构建设作出统一部署,进行了重大改革。派驻机构按照中央纪委要求,不断寻求自身的定位,不断探索行使职权的最优方式。党的十八届三中全会决定要求,全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理。2016年1月,中央办公厅印发了《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》的通知,决定中央纪委共设置47家派驻机构,实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。党的十九大修改的党章规定,党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。《中国共产党党内监督条例》总结党的十八大以来派驻纪检机构改革实践经验,把派驻监督纳入党内监督的制度框架。
深化监察体制改革,成立监察委员会,并与本级党的纪律检查委员会合署办公,则监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员,与本级纪委派驻或者派出到该单位以及行政区域、国有企业的纪检组,也应合署办公。二者代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局,形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制。在监察法中规定监察机关派驻或者派出监察机构、监察专员,正是从法律层面上将这一机制法治化、规范化。
目前,中共中央纪委、监察部派驻纪检监察机构达53个,并有《关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》、《中共中央纪委监察部派驻机构干部工作管理暂行办法》、《中共中央纪委监察部派驻机构业务工作管理暂行办法》等一系列文件对其进行规范;在地方,由于派驻纪检监察组面对海量工作和层出不穷的新情况,经常需要派出机关特别是对口联系的执纪监督室的支持和帮助。因此,各地各级纪检监察机关纷纷积极探索监督新路径,强化执纪监督部门和派驻机构的协作配合,通过制度创新增强监督合力,提升监督质效。
(二)我国监察派驻机构的改革趋向

党的十九大对健全党和国家监督体系作出战略部署,提出构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的目标任务。2018年10月30日,中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》对中央纪委国家监委派驻机构领导体制、职责权限、工作机制、制度建设、干部队伍建设等进行改革,健全党和国家监督体系,推动全面从严治党向纵深发展。中共中央就全面加强对派驻机构领导新的部署,主要体现在:一是明确领导体制。首次提出“中央纪委副书记(常委)、国家监委副主任(委员)分管”,这将加强中央纪委国家监委对派驻机构的指导、管理、服务和保障;二是健全相关制度。要求中央纪委国家监委分管领导定期主持召开派驻机构负责人会议、约谈派驻机构主要负责人;并提出完善派驻机构向中央纪委国家监委报告工作制度、派驻机构主要负责人向中央纪委国家监委述职制度,这将进一步密切中央纪委国家监委和派驻机构的联系;三是强化组织保障。中央纪委国家监委组织部会同有关方面负责提名、考察派驻机构领导班子有关成员,组织和指导派驻机构干部教育培训等;四是理顺协调机制。建立中央纪委国家监委监督检查室与派驻机构信息共享、共同研究驻在部门政治生态、办案协作等机制。


二、派驻(出)机构的组织形式与法律地位
(一)派驻(出)机构的组织形式
《监察法》第12条第1款规定了各级监察委员会派驻或者派出监察机构、监察专员的范围及其组织形式。那就是,各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。其中的国家机关,主要是指行使国家权力、管理国家事务的机关,包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关等;其中的行政区域,主要是指街道、乡镇以及不设置人民代表大会的地区、盟等区域。具体而言,县级监察委员会向所管辖的街道、乡镇派出监察机构、监察专员,可以每个街道、乡镇单独派出,也可以几个街道、乡镇归口派出,推动国家监察向基层延伸,就近解决群众身边的腐败问题。
派驻或者派出的组织形式,具体包括监察机构或者监察专员。监察委员会是设置派驻、派出监察机构还是监察专员,应遵循实际需要,根据监察对象的多少、任务轻重而定。一般来说,地区、盟等地方的监察机构,可以采取派出监察机构的形式;对于街道、乡镇,可以采取派出监察专员的形式;而中国共产党机关、国家机关等的监察机构,可以采取派驻监察机构的形式。
(二)派驻(出)机构的法律地位
按照《监察法》第12条第2款规定,监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责,不受驻在部门的领导,具有开展工作的独立地位。监察机构、监察专员不受“驻地”部门领导,可独立开展工作。这样可以在很大程度上保证监察机关能够通过派驻或者派出的监察机构、监察专员,经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察对象情况。 
基于监察机关与其同级纪委合署办公,监察派驻机构也包含其同级纪委的派驻组织。国家监察机关派驻机构是中央纪委国家监委的重要组成部分,由中央纪委国家监委直接领导、统一管理,首要任务是监督驻在部门领导班子及其成员和司局干部;建立中央纪委常委会统一领导、中央纪委国家监委统一管理,中央纪委副书记(常委)、国家监委副主任(委员)分管,相关职能部门分工负责、协调配合的派驻工作领导体制等。

监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责,意味着派出、派驻的监察机构、监察专员相对于“驻地”部门而言,在人事、编制、经费、物资等方面具有独立性,即将监察机关从行政机关剥离,实现由“同体监督”转向“异体监督”。因此,派出的监察机构、监察专员不受驻地部门的领导及制约,仅对其派出机关负责,以保障其最大限度地独立行使监察权,经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察情况,如派驻、派出的机构及专员应当及时了解驻地机关的实际情况和具体问题,定期向派出机关汇报工作,以确保监察机关时刻、准确地掌握派驻、派出机构及专员驻地的情况,整体提升监察的效率与质量。


三、派驻(出)机构的职责权限
《监察法》第13条既明确规定了监察机关派驻或者派出监察机构、监察专员的职责,使其开展工作具有明确的法律依据;同时又规定了其应“根据授权”、“按照管理权限”行使职权,从而对其权限作出明确界定;另外,对监察机构和监察专员来说,有权即有责,因此,该法条实际上还明确了其义务和责任,以有效对不履行或者没有履行好法定职责的派驻或者派出监察机构、监察专员,依法追究其失职责任。《监察法》第13条的立法目的在于明确界定派驻或者派出监察机构、监察专员的义务和责任,对于失职的人员追究相应的违法违纪责任,使驻地单位和区域的党风廉政建设和反腐败工作落到实处。正所谓“定位准才能责任清,责任清才能敢担当。”具体而言,派驻或者派出的监察机构、监察专员有两个方面的责任:一是根据授权进行监督,提出监察建议;二是根据授权依法进行调查、处置。
(一)根据授权进行监督,提出监察建议
监督是监察机关的重要职责。而就监察机关派驻或者派出监察机构、监察专员在行使监督方面的职责权限来看,《监察法》第13条明确规定了两点:一是要根据授权进行监督;二是可以根据监督结果,针对驻在单位廉政建设和履行职责方面存在的实际问题提出监察建议。
在实践中,由于监察对象数量庞大,监察机关大量的实际工作都需要通过派出机构完成,所以派出机构的数量也相应较大。正是在这个意义上看,监察机关的工作成效在很大程度上取决于派出机构的成效。从监察对象而言,派驻、派出的监察机构、监察专员行使监察权力的对象为《监察法》第15条规定的人员,具体而言包括:中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及行政区域、国有企业内的所有公职人员,其中重点监察对象为领导人员。中共十八大以来,派驻或者派出的监察机构、监察专员的重点监督对象是其驻在的中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及行政区域、国有企业内的领导人员。比如,国家监察委员会派驻的监察机构,其监督的重点对象是驻在机关和部门领导班子、中管干部和司局级干部。监督的内容主要是公职人员依法履职、秉公执法、廉洁从政从业以及道德操守情况等。
当然,对于监察机关派驻或者派出机构、监察专员监督的具体权责、对象范围和权责关系,尤其是其与监察机关的“授权”关系,监察建议的法律效力等方面,还有很多值得进一步探讨的理论和实践问题,随着我国监察体制改革的不断深化,派驻或者派出的监察机构、监察专员以后到底监督重点是什么,还需要根据实践的发展不断总结提炼、规范完善。
(二)根据授权依法进行调查、处置
调查和处置同样是监察机关的重要职责。中共十八大以来,各级纪检监察派驻机构根据授权,对有关公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法进行调查,并根据调查结果,对违法的公职人员依照法定程序作出相应的处置措施。而就监察机关派驻或者派出监察机构、监察专员在行使调查和处置方面的法定职责权限来看,《监察法》第13条特点规定了要根据“授权”进行调查和处置。考虑到其对派驻或者派出它的监察委员会负责这一关系,其职权的行使要受到一定的限制。那就是它的调查、处置对象,不包括派驻或者派出它的监察委员会直接负责调查、处置的公职人员。比如,国家监察委员会派驻的监察机构,可以依法调查、处置驻在机关、部门的司局级及以下干部,但是对于驻在机关、部门的中管干部,则要由国家监察委员会来进行调查、处置。

随着国家监察体制改革的不断深化,派驻或者派出的监察机构、监察专员到底还享有哪些调查、处置权,也需要根据实践的发展持续不断地进行总结提炼、规范完善。鉴于纪委与监委合署办公,中国共产党党内关于派驻、派出机构的相关规定也应当在监察委员会相应的制度构建过程中予以参考,可见《中国共产党工作机关条例(试行)》(2017)、《中国共产党党内监督条例》(2016)、《中共中央纪律检查委员会关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组(纪委)若干问题的规定(试行)》(2014)等多部文件中的相关规定。同时,某些地方立法实践对派驻、派出监察机构、监察专员的职责权限规定也具有一定的参考借鉴价值。例如,2018年5月,广东省深化监察体制改革试点工作小组办公室根据监察法有关规定,结合本地实际,制定出台《关于明确派驻纪检监察组监察权限和推动监察职能向基层延伸的意见(试行)》(以下简称《意见》),明确省市县(区)等地方监察机构,要采取派驻或派出监察机构的形式,推动监察职能向基层延伸,同时明确派驻、派出监察机构和监察专员在设置方式、具体职责和可以行使的权限。


四、监察派驻机构与派出机构的区分
从文本上看,《监察法》第12条、第13条对监察机关派驻机构、派出机构和监察专员作了笼统的规定。应该说,这些“派生”的监察机构都属于监察机关职能的必要延伸,都需要在其所派生的监察机关授权下履行形影的监察职能而具有一定的“同质性”。同时,它们也在机构性质、设置范围、权限职责方面存在一定的区别。
监察机关向同级党组织和国家机关派出的监察机构的一般叫派驻监察组(与纪检组合署办公);监察机关向其所辖的某个行政区域派处的监察机构一般叫作派出监察组和派出监察专员办公室(与纪工委合署办公);县级监察委员会向其所辖的乡镇(街道)派出的监察机构一般叫监察组(与乡镇、街道纪检组织合署办公)。例如,目前广东省监察委向省委办公厅、省政府办公厅等34个省直单位派驻34个监察组;该省县一级监察机关目前向其所辖的乡镇(街道)已派出监察组共计982个,与镇街纪委(纪工委)合署办公;此外,其还向深汕特别合作区、深圳大鹏新区、珠海横琴新区等32个功能区派出了监察专员办公室(与功能区纪检组合署办公)。
在监察实践中,派驻和派出机构在职责权限上略有不同,一般而言,派出监察机构原则上既可以对公职人员涉嫌职务违法进行调查、处置,又可以对涉嫌职务犯罪进行调查、处置,需要采取其他措施的,报派出机关审批后,由派出机关相应内设机构组织实施,派出监察组予以配合;派驻监察机构则需要根据派出它的监察机关的授权来确定。如省派驻监察机构负责调查非省管的处级及以下公职人员的职务违法案件,可采取谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定等6项调查措施。调查职务犯罪行为,需要采取讯问、冻结、查封、扣押、搜查、留置等调查措施的,由联合调查的监察机关按程序实施。经省监察委审批,按照“一事一授权”原则,派驻监察机构可以直接调查非本级管辖的、驻在部门管理的行业和系统处级及以下公职人员职务犯罪案件。经调查对违法的公职人员需给予处分的,经审理后提出处分意见,由任免机关按照干部管理权限作出处分,或报省监委审批后由派驻监察机构直接作出政务处分决定。其中,涉及处级干部的,需移送省直纪工委审理;监察专员办公室负责依法调查本级管辖公职人员的职务违法案件。拟立案调查的,由派出监察专员办公室直接作出立案决定,报派出机关备案。经派出监察专员办公室主要负责人批准,可以采取谈话、询问、查询、调取等调查措施。需要采取其他措施的,报派出机关审批后,以派出机关名义行使,或者配合派出机关相应内设机构、派出机关指定管辖的监察机关组织实施。对违法的公职人员,需给予处分的,经派出机关审理后,提出处分意见,由任免机关按照干部管理权限作出处分,或由派出机关直接作出政务处分决定。功能区所辖镇街,由派出功能区监察机构向其派出监察专员,履行前述监督、调查、处置职责。

第七节  监察官


监察官是现代国家专门从事监察工作的职业人员。《监察法》第14条规定:“国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。” 该条明确规定国家实行监察官制度。其关键是权责对等,为确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等具体制度提供了明确的法律依据。


一、我国监察官制度思想溯源与借鉴
官制在中国由来已久。同时,而以治吏为归依的“监察”思想及相应的制度雏形在我国古代亦不鲜见。战国时期管仲即认为:“名主者,有术数而不可欺也,审于法禁而不可犯也,察于分职不可乱也。故群臣不敢行其私,贵臣不得蔽贱……此之谓治国”。可见,先秦时期的诸子百家中就主张用法来纠查官吏,保证官僚机构有效运行的“监察”思想。王符:“是故民之所以不乱者,上有吏;吏之所以无奸者,官有法……故政令必行,宪禁必从,而国不治者,未尝有也。”据唐代《通典》记载:“唐自贞观初以法理天下,尤重宪官,故御史复位雄要。”唐朝建立了比较成熟和定型的一台三院的监察体制。即中央最高监察机关御史台,御史大夫为长官。台下设台院、殿院、察院。分掌“纠举百僚,推鞠狱讼”、“殿庭供奉之仪式”、“分察百僚,巡按郡县,纠视刑狱,肃整朝仪”。有设十道监察区,监察全国。宋的监察体制在中央仍为一台三院制,但提高侍御史的地位,不再是御史台的属官,台实际上名存职废。地方监察体制变化则相当大,由十道改为十五路、后分别改为十八路、二十三路、二十六路。路为地方最高行政区划,路设转运司、提点刑狱司、提举常平司等中央派出机构,负责某一方面政务,并具有监察地方官的职责,统称为“监司”。各监司互不统领,各自为政,环环相扣。明代的地方监察是“御史巡按”,其性质是“代天巡狩”,直接对最高的皇帝负责,督察院长官不得过问。且颁布《出巡事宜》,规定相关的法律责任。
在中国古代,监察官虽为五、六品的官员,却能对大吏形成震慑,重要的原因是权力的独立性,直接对最高的权力皇帝所负责,其任选、晋升、外调等都由中央负责,以此来规避在行使监察权力时受到权贵官员的影响。历史经验表明,监察官只对最高权力负责,不依附于任何其他权力,是有效行使监察职能的重要保证,监察体制改革后将三种反腐力量良性整合,由党进行统一领导,为监察官的独立进行监察活动打下了坚实的政治基础和法治基础。可以说,中国古代监察权来源于至高无上的皇权,虽五六品的官员却能对地方大员形成巨大震慑,正所谓“代天巡狩,如朕亲躬”。

在现代国家,人民是国家权力的掌控者,监察官的权力同样来自于人民。宪法是根本大法,是党的主张和人们的意志。在我国,由各级人民代表大会产生监察委员会,赋予监察权以宪法地位,同时亦赋予监察官以人民的名义。一切掌握国家公权力的人都要受到监督,监察官亦不例外。正所谓“是故民之所以不乱者,上有吏;吏之所以无奸者,官有法……故政令必行,宪禁必从,而国不治者,未尝有也。” 这无疑是古代监察官制度给我们的重要启示。


二、建设新时代中国监察职业队伍的重要意义
人的因素是制度建设中最为关键的因素。当前,我国监察体制改革亟待进一步深化,新的历史阶段,反腐败工作面临新情况、新问题和新任务,建设一支专业化、高水平的监察职业队伍,既是保障我国监察体制改革进一步深入推进的现实需要,也是落实《宪法》《监察法》关于监察官职业队伍建设的制度要求。
(一)深化监察体制改革的迫切需要
建立中国特色社会主义监察官制度,是构建新时代中国特色社会主义监督体系的重要举措。目前情况来看,从监察体制改革试点取得了丰富的成果,宪法修正案和监察法都顺利通过,国家监察委、省、市、县四级监察机构业已组建完成并与纪委进行合署办公,国家反腐工作面貌焕然一新。但新的问题总是随着新的情况出现而出现,虽然各级监察委员会完成了相关人员的转隶工作,但应当看到,这只是人员机构的平移,如果不能进行深度的融合发展,国家的监察体制改革就会止步不前,而要想进入深度融合,免不了对监察队伍职权划分、层级管理、晋升待遇等问题的规定。目前而言我国对于监察机关人员实行与普通公务员基本相同的管理模式,但这种模式不能充分体现监察工作的特点,不利于专业素质高的职业化、专业化的纪检监察队伍,不能充分的让优秀人才奋斗在第一线。更为重要的是,由于监察机关为合署办公,这支队伍就涉及到政务处分、法律处置等多项业务,对于工作人员履职能力提出更高的要求,监察官的工作也是不同于一般的只具有单个专业知识技能就能胜任的工作,而是需要多个专业领域的知识和技能,可见监察官专业程度的要求并不比任何一个公权力部门低。正是由于监察官队伍工作要求的专业化程度高,随着监察体制改革,积极探索构建符合中国国情的监察官制度显得尤为迫切。
(二)监察官职业队伍建设的制度要求
《监察法》第十四条明确规定,国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。监察法以法律的形式确认了要建立监察官制度。2018年9月8日,全国人大常委会公布《第十三届全国人大常委会立法规划》,正式将制定《监察官法》列为“第二类”即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”的立法规划项目。其中还专门提及:“落实全面深化改革、全面依法治国部署要求,对涉及国家机构改革、国家监察体制改革、国防和军队改革,国家安全法治保障、完善产权保护制度等需要制定、修改、废止法律的,或者需要由全国人大常委会作出有关决定的,适时安排审议。”

确切地说,我国监察职业队伍建设在制度建设层面还面临着诸多值得进一步深入探讨的理论和实践问题。《监察官法》的制定在立法上还面临如何因应中国特色和实践的许多技术挑战,如关于监察官准入范围及选任条件还面临着许多理论和实践上的争论。如何保障监察官的准入范围是专业化、精英化的,其专业能力、品德考量都是重要的标准。在实践中,监察官是否适用“员额制”尚待进一步深入考证。因此,在《监察官法》的制度设计方面,没有现成立法模版可借鉴,对于国家现有的《法官法》《监察官》法不能照搬,照抄。必须要结合我国监察工作的实际与各个试点的反馈结果综合考量。监察体制改革后监察对象范围暴增,由于实行全覆盖、无禁区,改革前的一些视角盲区进入监察视野,无论对于国家监察委或地方监察委而言,监察对象数量暴增,如若实行员额制,监察委员会的监察能力建设、监察官的专业特色如何凸显等问题均值得深入探讨。


三、新时代中国特色社会主义监察官制度的构建
中国特色社会主义监察官制度的构建,要以宪法和法律为依据,对监察官职的准入资格、任免、考评和晋升等制度设计上要做到科学合理,坚持权责对等原则,突出责任和担当。重点在于明确监察官职的准入资格、培植监察官的法治素养,此外还有必要加强监察官的职级管理,完善监察官履职的社会保障机制和监察官履职的监督机制。
(一)监察官职的准入资格
监察官的任职资格问题事关重大,关系到监察行为相对人的权益保护,因此要求其应当具备相等的专业技能,不仅要具备法律专业背景,还要熟悉党内法规知识。从我国目前监察职业人员现状来看,由于改革尚刚刚起步,监察委成员专业水平参差不齐,更注重其政治素质、道德品质、学历、工作经验和能力等方面,只要符合条件的均可以任命为监察官,并没有要求其具备法律职业资格。
从长远来看,应当完善监察职业资格考试和职业准入制度。具体而言,可参考《法官法》《监察官》对其学历、专业、年龄、职业经历等方面作出相应的规定,并可以考虑适时将其纳入法律职业的行业。此外,根据《监察法》规定,监察官是依法行使监察权的监察人员,是否纳入监察官序列应以其是否行使监察权为标准进行判断,对于不行使监察权的辅助人员,则不应该纳入监察官。
(二)监察官的法治素养
监察官除了要把党的政治建设摆在首位,增强政治担当,提高政治觉悟,带头树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识外,还得具备法治的素养和专业精神,监察官队伍只有专业化才能体现权威性、严肃性。监察官必须增强专业精神,锤炼高强本领,准确把握政策、精通纪检业务,以专业化态度增强学习本领,加强组织、制度和手段创新,发挥巡察、派驻等监督作用,借助大数据等科技手段,不断提升监督执纪水平。
监察官要掌握监察活动运行的科学规律,坚持党的领导,人民当家做主、依法治国的有机统一,敢于、善于用党的理想信念宗旨、党章党规党纪去教育挽救干部,真正把惩前毖后、治病救人的方针体现在监督执纪工作中;同时要适应新形势新任务要求,学习掌握相关法律法规,尤其是国家监察法。要善于用法治思维和法治方式反对腐败,同时提高运用法治思维和法治方式反对腐败的能力。
(三)监察官的等级与管理
在监察官等级设置上,要创制具有中国特色的监察官等级制度,监察官等级的设置既要层次合理,又要力求扁平化,体现精简、高效的队伍建设方针。在监察官任免、考评和晋升等制度设计上,要科学设立上下进退机制。监察官门槛要高、退出机制要强,尤其是要细化规定违法违规监察官降低衔级、处分等条件,把重音落在从严建设队伍上。对于监察官的工资待遇,要坚持权责对等原则,突出责任和担当,参考有关专业干部队伍的待遇标准,综合考虑国家财政负担能力等因素研究解决方案。
监察官是否适用“员额制”的问题值得慎重考虑和认真对待。一般而言,员额制是对应司法精英化和责任制的需要而建立的,司法机关设立员额制可以达到职业专精的目的,选取优秀的司法工作人员在工作的第一线而形成“入额”。相对而言,监察官负有履行监督执纪问责等多元职能,其工作更多的具有主动性,且监察官机关工作偏向集体决策,不宜完全照搬照抄司法员额制。此外,也不宜一揽子将纪检监察人员和党员干部全员纳入监察官序列加以管理和考核。
(四)监察官履职的社会保障
监察官薪资待遇、社会地位、权力保障构成监察官履职的社会保障,只有将这些问题解决好了,才能让监察官队伍专心搞工作。参照《法官法》《监察官》国外发达国家的法律,香港廉政公署的建设,对于监察官的薪资考核应以适薪来与其高技术含量、高工作强度相适应。因此,应不断加强监察机关履职所需要的各项硬件和软件建设。
在制度层面应建立监察官履职的特殊保护机制,使其在履职过程中不受非法威胁报复,敢于说真话,办实事。同时需要赋予其在履职过程中一定的言论免责权,避免其正常的履职状况而受到监察责任追究。
(五)监察官履职的监督机制
《监察法》第七章“对监察机关和监察人员的监督”主要规定了人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等方式。2018年8月24日,中央纪委国家建委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》。所谓的特约监察员,是从人大代表、全国政协、企事业单位、社会团体代表、专家学者、媒体和文艺工作者、一线代表和基础群众中聘请的相关人员组成,可对纪检监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督,对各级监察委开展监察工作、履职情况提出意见、建议和批评。这些措施均体现出党和国家强化监察监督的决心。
除外,监察机关的内部监督也尤为重要,从北京、山西和浙江三地的改革试点经验来看,三地有强调了“自身监督”、表现在严格执行集体决策、请示报告、涉案物品单独管理等规定。对于其内部监督具体可体现在,在行使监督、调查和处置权力时应当不少于两人协同办案,坚决杜绝单人办案,且办案的过程应全程录像,对每件案子要有专门的负责人,对案件终身负责,并且对每一案件对社会公开。谁承办的案件出了问题就由谁负责,以此强化监察机关履职的监督,提升监察官履职的责任意识。

主管单位:中国反腐败司法研究中心

主办单位:企业廉洁合规研究基地

学术支持:湘潭大学纪检监察研究院

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