【摘要】
《商事调解条例》（以下简称“条例”）是我国商事争议解决领域的重要立法突破，具有十分重要的法治价值和国际意义。然而，《条例》存在诸多不足和疏漏，需要补足完善。首先存在总则第七条“多元衔接”与分则第二十三条“出口单一”的矛盾。商事调解最终仍需司法确认，未能实现“分流诉讼”的立法目的。其次，《条例》第三十条虽然规定了商事调解员“与当事人串通进行虚假调解活动”处罚机制，而对当事人双方、多方恶意串通或单方虚构法律关系、捏造事实、伪造证据损害法益的虚假调解的防范未作出规制，存在明显疏漏。再次，《条例》还存在主体准入与分级监管规则粗糙、行业发展不均、调解适用范围与程序规则留白过多等制度性短板。建议国务院责成司法部尽快会同最高法、行业主管部门联合出台配套实施细则、司法解释、操作指引以及地方性商事调解实施办法，填补条例疏漏。适时修订《民事诉讼法》《仲裁法》《公证法》等法律相关条款，制定《商事调解法》，提升商事调解立法层级，构建效力层级完备、覆盖境内外商事争议调解法治体系。
关键词：立法疏漏 虚假调解 制度性短板 补足完善 立法进阶
习近平总书记多次强调，我国是一个有着14亿人口的大国，如果大小事情都打官司，必然不堪重负，我们不能成为诉讼大国；法治建设既要抓后端治已病，更要抓前端治未病；完善矛盾纠纷多元化解机制，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力[1]；党的二十届四中全会明确提出健全国际商事调解机制[2]。《商事调解条例》（以下简称《条例》）正是在党和国家高度重视商事调解工作背景下出台的一部极为重要的行政法规。
一、《条例》颁布施行的法治价值和国际意义
（一）法治价值
作为我国首部专门的商事调解行政法规，《条例》的颁布实施是我国商事争议解决领域的重要立法突破。它在国内将推动商事调解的规范化发展，具有十分重要的法治价值和现实意义。
1.填补立法空白，确立专门制度。过去，我国商事调解主要依附于人民调解制度，缺乏专门规范。《条例》首次明确了商事调解的独立法律地位，为其专业化发展奠定了坚实的法治根基。
2.构建科学管理体系，提升行业公信力。《条例》确立了“行政管理+行业自律” 的管理模式，既保证了规范底线，又给予了行业自主发展的空间。《条例》明确了商事调解组织的非营利性。《条例》第二条规定商事调解组织，是不以营利为目的开展商事调解活动的组织。同时，《条例》要求其建立利益冲突审查等制度，这有助于保障其中立性，从而赢得市场主体的信任。
3.强调专业化建设，保障服务质量。《条例》不仅对商事调解员的专业能力（如法律知识、行业经验）提出了要求，还规定需要组织开展专业培训，这将推动形成高水平的调解员队伍。
4.强化协议执行力，解决核心痛点。通过建立与诉讼、仲裁、公证的衔接机制（尤其是司法确认程序），商事调解协议可申请法院确认并赋予强制执行力，解决了协议执行难的“最后一公里”问题。《条例》第七条规定：“国家完善商事调解与诉讼、仲裁、公证等制度的衔接机制，畅通商事争议解决途径。”
5.优化营商环境，促进“合作共赢”。《条例》提供了灵活、高效、经济的纠纷解决方式，有助于企业降低成本、维护商业关系，推动市场思维从“对抗”转向“协商”。
（二）国际意义
随着我国经济社会快速发展和国际经贸往来日益频繁，企业等各类市场主体之间的商事争议数量日渐增多。商事调解具有灵活高效、专业保密、友好经济等特点，是国际社会广泛认可的商事争议解决重要方式之一。
近年来，商事调解已成为全球法律服务新的重要领域，许多国家出台商事调解相关制度，提升自身在国际商事争议解决中的影响力和竞争力。《条例》的出台是完善矛盾纠纷多元化解机制的重要举措，不仅有利于商事调解行业健康发展，也有利于打造市场化法治化国际化一流营商环境、更好服务高质量发展和高水平对外开放，有助于提升我国在全球商事争议解决体系中的地位和竞争力。
第一，主动对接国际规则，提升制度吸引力。《条例》在调解程序、规则等方面主动对接《联合国贸易法委员会国际商事调解和调解所产生的国际和解协议示范法》等国际规则，为中国调解组织和规则获得国际认可奠定了基础[3]。
第二，助力《新加坡调解公约》落地，便利跨境执行。作为公约签署国，《条例》是国内配套立法的重要一步。未来在中国达成的涉外商事调解协议，有望更便捷地在其他缔约国获得承认与执行[4]。
第三，支持机构“走出去”与“引进来”，增强国际竞争力。《条例》支持国内调解组织赴境外设立机构，也允许境外调解组织在我国自贸试验区和海南自由贸易港等特定区域开展业务，并鼓励人才国际互认，这将促进中外调解行业的交流与合作。
第四，提升国际话语权，服务高水平对外开放。通过培育有国际影响力的调解组织并鼓励参与国际规则制定，中国有望在全球商事争议解决体系中发挥更大作用，从而为中国企业“走出去”提供更有力的法律保障。
二、《条例》总则“多元衔接”与分则“单一出口”的矛盾
《商事调解条例》（以下简称《条例》）第七条规定“国家完善商事调解与诉讼、仲裁、公证等制度的衔接机制，畅通商事争议解决途径。”然而，该条例第二十三条“当事人可以就商事调解协议申请司法确认”，仅规定了“司法确认”一种途径，没有把仲裁、公证也作为商事调解协议的确认途径，客观上有可能导致社会公众误认为商事调解协议的确认只有“司法确认”单一方式，以致使多元解纷、分流诉讼和《条例》第七条“畅通商事争议解决途径”的立法目的大打折扣，不得不说这是《条例》的不足或疏漏所在[5]。
《条例》第七条提出要衔接“诉讼、仲裁、公证”三大制度，意在构建多元解纷的闭环。然而第二十三条作为分则在落实层面，仅作出了依《民事诉讼法》规定可以对调解协议予以司法确认，未将仲裁确认（仲裁裁决书/调解书） 和赋强公证纳入法定的确认与执行效力赋予方式[6]。
虽然《条例》第二十三条并未排除仲裁和公证这两种确认方式，但客观上对没有法律专业知识的普通公众形成误导，致使社会误认为商事调解协议只有“司法确认”这一“单一出口”，从而将商事调解协议的确认又导回到了人民法院。
（一）不足之体现
1.确认主体单一化。 法律层面仅确认了法院作为赋予调解协议强制执行力的主体，忽略了仲裁机构和公证机构作为非诉法律资源在确认环节的法定职能。
2. 总则分则割裂化。《条例》第七条规定了商事调解与诉讼、仲裁、公证等制度的“衔接”路径指引，但第二十三条没有按照第七条全面落实具体的制度接口，反而将第七条指明的仲裁、公证制度予以忽略，连“等”字都没有使用，仅仅规定“司法确认”这种单一方式，导致总则与分则的不统一。这在立法技术上存在“总则指引性”与“分则局限性”的落差。
3.衔接机制碎片化。《条例》总则规定了商事调解协议与仲裁、公证等制度衔接指引，而分则却没有具体操作规定。如仲裁如何对调解协议进行“背书”，程序如何转换，公证如何介入赋予强制执行力，等等。这些疏漏，只能在实践中依赖地方探索弥补，缺乏统一规范，可能造成衔接机制的“各显神通”。
（二）可能带来的不利后果
如果仅依赖“司法确认”这一种途径，还可能产生以下几方面的负面效应：
1.司法资源“二次消耗”，背离分流初衷。司法确认虽然比诉讼审判快捷，但仍需占用法院的审判资源（法官审查、出具裁定）。如果所有调解协议都涌向法院进行确认，无异于将“诉源治理”的成果在最后关口又导回了法院，导致法院难以真正从海量商事纠纷中脱身，未能实现第七条“分流诉讼”的立法目的。
2.制度空转与“肠梗阻”现象。实践中，调解组织往往设在法院之外。虽然很多案件司法确认可以在线进行或法官书面审理，但毕竟有部分案件仍然需要在线下审查，甚至法官还需开庭或面询当事人。如果调解成功后必须回到法院确认，对于距离较远或跨省的当事人而言，增加了时间和交通成本。特别是在涉外商事调解中，如果一方当事人在境外，要求双方共同到我国某基层法院申请确认，实操难度极大。
3.当事人选择权受限，降低商事调解吸引力。商事主体追求的是“高效、保密、低成本”。司法确认虽然比审判快捷，但法院的审查尺度较严（如审查是否虚假调解、是否损害国家利益、社会公共利益和案外人利益等），且确认程序本身具有一定的对抗性色彩（如需双方共同申请）。相比之下，仲裁确认（具有一裁终局、保密性强）和赋强公证（前置性预防、中立性、公信力、执行效力兼具）各有独特优势。“司法确认”单一出口无法满足商事主体差异化需求。当然对于是否为虚假调解、是否损害国家利益、社会公共利益和案外人利益，这些仲裁、公证也同样必须尽审慎注意义务和审查责任。从这个角度而言，将商事调解协议的审查和确认分流给仲裁和公证，也是对法院压力和责任的分减，符合国家构建多元解纷机制、出台《商事调解条例》分流诉讼的初衷!
4.与现行成熟实践的脱节。在《条例》出台前，各地已在探索“调解+仲裁”和“调解+公证”模式。不少地方已实现商事调解中心与公证、仲裁机构的系统对接，通过“线上赋强公证”或“在线仲裁确认”直接出具债权公证文书或仲裁调解文书，获得直接申请法院执行的法律效力，效率极高。如果《条例》仅强调司法确认，可能导致这些已经被实践证明高效的模式在合法性认定上让社会产生疑虑[7]。
（三）“国家”如何完善与仲裁、公证的衔接机制？
《条例》第七条规定“国家完善商事调解与诉讼、仲裁、公证等制度的衔接机制”，商事调解与诉讼的衔接，《条例》第二十三条又指引到“司法确认”这单一出口。当前国家（包括国务院及其组成部门、司法机关等）亟需完善商事调解与仲裁、公证制度的有效衔接机制。
1.与仲裁的衔接：建立“仲裁确认”与“仲调对接”机制
国家应当明确支持“调仲对接”的两种形式：
（1）仲裁裁决（调解）确认。 商事调解组织调解成功后，如果当事人担心调解协议缺乏强制执行力，可以将调解协议提交给有管辖权的仲裁委员会。仲裁机构依据该调解协议制作仲裁调解书或裁决书。根据《纽约公约》，仲裁裁决可以在全球170多个国家和地区得到承认和执行，这对于涉外商事争议尤为重要[8]。
（2）仲裁前调解。 建立“调解先行、仲裁保障”的模式。即当事人在申请仲裁前，先由调解机构介入，调解成功后如需转化成具有强制执行效力的“生效法律文书”，无缝衔接仲裁程序，制作仲裁调解文书；若调解不成，再转入仲裁程序。这种“仲调对接”机制，可以有效实现程序互转。
2.与公证的衔接：推广“赋强公证”机制
国家应将公证的“预防性司法”职能嵌入商事调解链条。公证是世界通行的预防性法律制度，具有超强的公信力，尤其是大陆法系国家，规定了很多法定强制公证事项。
（1）赋强公证。 对于金钱货币、有价证券、各种支付协议、各类金融债权等具有给付内容的商事调解协议，公证机构可以根据当事人申请，依法出具具有强制执行效力的债权文书公证书。一旦一方不履行，另一方可直接向法院申请强制执行，无需经过诉讼或司法确认程序[9]。
（2）全程赋能。 公证机构不应仅做“事后确认”，更应做“事前、事中”的赋能者。例如在调解过程中，公证机构可以运用公证多功能“工具箱”协助进行证据保全、财产清点、资金监管（提存公证）等，确保调解协议履行基础牢固[10]。
（四）将仲裁、公证纳入确认方式的积极价值
如果将仲裁确认和赋强公证明确为与司法确认并列的法定途径，将带来以下显著制度红利：
1.真正实现“诉源治理”与“分流诉讼”。法院将不再是确认调解协议效力的唯一出口。大量商事调解协议通过公证或仲裁确认后，直接进入执行环节，完全不需经过法院的立案和审查环节，真正从源头上减少诉讼增量。
2.提升涉外商事争议解决的国际竞争力。商事主体往往更信任仲裁（国际通行的争议解决方式）或公证（高信誉的证明力）。允许当事人选择仲裁确认，可以利用《纽约公约》的跨境执行机制，解决调解协议在境外执行的难题，这对于打造“国际商事纠纷解决优选地”至关重要。
3.降低解纷成本，提高效率。公证的赋强效率极高，往往可以实现“当天出证、立等可取”，成本远低于诉讼或仲裁。对于金融机构、大型企业之间的批量性、标准化纠纷（如金融借款、供应链纠纷），赋强公证比司法确认更加灵活高效，公证具有国际通行公信力和法律效力。
（五）制定《条例》实施细则或司法解释，弥补“司法确认”单一出口的局限性
《条例》第七条与第二十三条之间存在脱节，确实反映了立法在“理想”与“保守”之间的冲突。诚然，司法确认是保障调解协议效力的基石，但如果仅止步于此，则未能充分挖掘仲裁、公证的国际通行性、预防减压性、快捷高效性、诉讼分流性等制度优势。
建议由国务院制定《<商事调解条例>实施细则》或最高法会同司法部制定司法解释，明确规定：“经依法设立的商事调解组织调解达成的协议，当事人可以依法共同向法院申请司法确认；符合法律规定条件的，当事人可以共同向公证机构申请办理赋予强制执行效力公证，或者根据达成的仲裁协议向仲裁机构申请制作仲裁调解书或裁决书。”
通过这种方式，才能真正构建起商事调解“司法确认、仲裁确认、赋强公证”三驾马车并驾齐驱的多元衔接格局，实现《条例》第七条的立法目的，完善商事调解效力确认多元衔接机制，畅通商事争议多元解决途径。
三、《条例》对当事人恶意串通申请虚假调解防范规定不足
《商事调解条例》第三十条虽然规定了“商事调解员未履行保密义务造成严重后果，或者与当事人串通进行虚假调解活动，损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的”行政和经济处罚机制，但责任主体仅限于“商事调解员”，而对当事人双方、多方恶意串通或单方虚构法律关系、捏造事实、伪造证据损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的申请虚假调解的防范未作出规制，存在明显疏漏，缺乏针对性认定标准、全流程审查规则与惩戒机制，难以有效遏制不法当事人借助商事调解程序实施虚假调解、侵害法益的行为。部分不诚信当事人通过捏造事实、伪造证据、虚构法律关系申请虚假调解，进而获取司法确认、仲裁确认文书或赋强公证文书，凭借生效法律文书申请强制执行、或作证据使用或在破产程序中虚报债权债务，谋取非法利益，既损害司法公信力，也扰乱商事调解秩序。
（一）《商事调解条例》对虚假调解规制的现存不足
1.缺乏虚假调解明确认定标准。现行《商事调解条例》未对虚假调解作出定义性规定，也未明确虚假调解的构成要件、典型情形[11]。实践中，商事调解强调当事人意思自治、高效合意，调解员与审查机构难以精准区分“无争议真实合意”与“恶意串通虚假合意”，缺乏统一的认定尺度，导致虚假调解识别无规可依。[12]
2.全流程审查防范机制缺失。条例仅侧重商事调解程序的便利性、高效性推进，未构建调解受理、过程审查、司法确认全链条防范体系。既未要求调解组织履行主动审查义务，也未明确法院司法确认环节的实质性审查标准，对合意明显异常、无实质争议、大额财产纠纷等高危案件，未设置特殊审查规则，审查环节极易流于形式[13]。
3.虚假调解法律责任规制薄弱。条例对虚假调解行为的惩戒条款缺位，仅笼统规定调解应当遵循诚信原则，未明确虚假调解当事人的民事赔偿责任、司法制裁措施，也未建立与虚假诉讼罪等刑事责任的衔接机制。违法成本过低，无法对不法当事人形成有效震慑，导致虚假调解行为缺乏有力规制。
4.多方协同治理机制未明确。条例未规定法院、公证机构、仲裁机构、调解组织之间的信息共享、线索移送、联防联控职责，各主体各自为政，无法形成治理合力。对虚假调解涉案人员的信用惩戒、行业约束，也无配套制度安排，难以实现全方位防范。
（二）商事领域虚假调解的核心特征及危害
虚假调解依附于商事调解程序，与传统虚假诉讼相比，兼具共性与调解场景下的特殊性，是识别虚假调解的重要依据。
1.合意虚假性与行为隐蔽性。虚假调解当事人不存在真实商事纠纷，双方恶意串通、配合默契，调解过程无实质对抗，省略举证质证、议价博弈等正常环节，快速达成合意[14]。当事人提交的证据形式完备、逻辑自洽，但基础法律关系完全虚构，即便部分当事人佯装对抗，也仅为蒙蔽审查主体，本质上无真实利益冲突。
2.程序利用目的性极强。当事人启动虚假调解，核心目的是借助商事调解的高效程序，获取具有强制执行效力的法律文书，要么申请法院司法确认，要么办理债权文书赋强公证，最终通过强制执行、或破产债权申报等途径实现非法目的。商事调解“简便、快捷、低对抗”的程序优势，恰好被不法当事人利用，成为其规避实质审查的捷径。
3.侵害客体间接性与广泛性。虚假调解并非针对对方当事人权益，而是通过虚假合意，间接侵害国家利益、集体利益、社会公共利益及案外第三人合法权益，典型表现为逃避债务、转移资产、稀释破产债权、规避监管政策等，侵害对象具有不特定性，危害范围更广。
商事虚假调解的多重现实危害。一是损害司法公信力与制度权威。商事调解的公信力依托于司法确认、公证等公权力背书，虚假调解通过合法程序获取生效法律文书，本质是公权力为非法行为保驾护航，直接侵蚀法院司法权威、公证公信力，也让《商事调解条例》的制度价值大打折扣。二是破坏市场经济诚信体系。诚信是商事交易的核心准则，虚假调解将调解程序异化为非法利益“洗白工具”，通过虚构债权债务侵占他人财产、规避法律义务，加剧市场失信行为，抬高市场交易成本，引发“劣币驱逐良币”的乱象，扰乱营商环境与市场经济秩序。三是浪费公共法律服务资源。虚假调解属于恶意利用解纷程序，法院、调解组织、公证机构需投入大量人力、物力甄别、处置虚假案件，挤占了真实商事纠纷的化解资源，降低多元解纷机制运行效率，浪费公共司法资源。四是侵害合法权益与社会公平。虚假调解直接损害案外债权人、破产企业利害关系人等第三方主体的合法权益，通过稀释债权、转移财产等方式，让真实权利人无法实现合法权益，违背公平正义原则，激化社会矛盾。
（三）《商事调解条例》虚假调解规制漏洞的完善对策
针对条例现存不足，结合虚假调解实践特征，构建“事前防范、事中审查、事后惩戒、多方协同”的全流程治理体系，弥补制度短板。
1.明确虚假调解认定标准，填补制度空白。建议通过司法解释、配套实施细则，明确商事虚假调解的定义与构成要件，列举虚构债权债务、恶意串通转移资产、破产程序虚报债权等典型情形[15]。区分“真实无争议合意”与“虚假恶意合意”，为调解组织、司法机关提供明确的识别依据。
2.构建全链条审查防范体系，强化程序管控。
（1）受理端：建立高危案件预警机制，要求调解组织在受理大额商事纠纷、关联案件、无实质争议案件时，严格审查基础交易真实性，要求当事人签署诚信调解承诺书，告知虚假调解法律后果。
（2）调解端：赋予调解员主动审查义务，对合意异常、证据存疑的案件，开展穿透式审查，询问交易细节、资金流向，必要时依职权核实证据真实性。
（3）确认端：提高司法确认、赋强公证证明标准，法院、公证机构对无实质争议的商事调解协议，进行实质性审查而非形式审查，对存疑案件坚决不予确认。
3.完善法律责任体系，提高违法成本。民事责任：明确虚假调解当事人对受害第三人承担侵权赔偿责任，支持第三人提起撤销之诉、侵权之诉，挽回经济损失[16]。司法制裁：授权法院对实施虚假调解的当事人，视情节予以罚款、拘留；刑事责任：明确虚假调解纳入虚假诉讼罪规制范围，对涉嫌伪造证据、虚假诉讼等犯罪行为，依法追究刑事责任[17]。行业惩戒：对协助参与虚假调解的律师、调解员，由司法行政部门、行业协会给予纪律处分，纳入行业黑名单。
4.建立多方协同治理机制，形成防控合力。建立法院、公证、仲裁、调解组织、公安机关信息共享平台，实现虚假调解线索实时移送、涉案人员信息共享[18]。构建跨部门联防联控机制，调解组织、公证机构发现虚假调解线索，及时移送司法机关；司法机关查实后，同步推送信用惩戒平台，限制涉案人员参与商事调解、诉讼等活动，实现全方位规制。
三、《条例》存在的其他制度性短板
（一）主体准入与分级监管规则粗糙，行业发展不均
1. 设立门槛一刀切，适配性不足。《条例》统一要求商事调解组织需30万元资产、5名持证调解员、非营利法人主体，未区分县域小型行业调解中心、跨境大型国际商事调解机构的差异化需求。中小城市、县域行业商会无力达标，基层商事调解网点难以铺开；而一、二线城市大型调解机构门槛偏低，缺乏分级资质、分级备案制度，优质调解资源与基层市场需求错配。
2. 监管权责划分模糊，多头管理真空并存。《条例》仅规定司法行政部门统筹指导、行业协会自律，但未细化市场监管、行业主管部门（金融、知识产权、住建）协同监管职责。金融、证券、建工等垂直商事纠纷，行业主管无介入调解监管的法定通道；调解组织收费、运营、财务监管仅作原则表述，非营利边界模糊，利益输送缺少常态化核查机制。
3. 调解员管理体系不完善。《条例》对调解员资质仅列明四类准入条件，但无分级认证、继续教育、职业退出、失信惩戒细则；回避制度仅笼统要求披露利害关系，未设置标准化利益冲突筛查清单；调解员履职侵权（泄露商业秘密、误导当事人）的赔偿责任、保险保障制度完全空白。
（二）调解适用范围与程序规则留白过多，实操争议多
1. 边界划分存在模糊地带。《条例》明确排除劳动、消费、家事纠纷，但对平台经济、供应链上下游、私募基金、涉外投资新型商事纠纷界定不清；混合纠纷（商事+劳动、商事+知识产权侵权）调解管辖无划分标准，出现纠纷时企业不知该走商事调解还是行业专项调解。
2. 调解程序规则极简，缺少标准化指引。《条例》仅规定自愿、保密、线上线下同等效力，未细化调解前置、举证规则、期限约束、中立评估、第三方专家参与等实操规则。例如：未规定调解最长时限，可能导致部分调解久拖不决；复杂金融、知识产权纠纷缺少专家辅助调解法定渠道；调解中商业秘密保密仅设义务，无泄露后的快速止损、举证、追责流程。
3. 单方启动调解机制缺失。《条例》要求调解以双方自愿申请为前提，如一方希望调解、另一方消极回避时无配套激励约束措施，面对拖欠货款、履约违约等常见商事纠纷，企业主动调解意愿难以落地，无法发挥诉源分流作用。
4. 跨境商事调解执行配套不足。《条例》对接《新加坡调解公约》仅一笔带过，未细化涉外调解组织资质、双语调解程序、境外调解协议国内反向认可流程；粤港澳大湾区区际商事调解互认、跨境资产执行缺少专项制度支撑，涉外企业选择国内商事调解顾虑较多。
（三）分层弥补、系统完善的落地路径
1.细化主体分级管理，构建多元协同监管体系
（1）实行调解组织分级备案、差异化准入。司法部出台配套实施细则，划分三级商事调解机构：县域行业基础调解点、市级综合商事调解中心、国家级国际商事调解平台。下调县域行业调解组织资产、人员门槛；对涉外、金融专业调解机构增设涉外调解员、双语服务、跨境纠纷处置专项资质要求。建立全国商事调解组织统一名录，向社会公示资质等级、擅长领域。
（2） 厘清多部门协同监管权责。以司法行政机关为主导，建立司法行政+行业主管+市场监管+法院四方联合监管机制：金融、知产、住建等主管部门负责行业纠纷专业指导；市场监管核查调解组织非营利运营、收费合规；法院定期反馈虚假调解线索；建立季度联合抽查、年度评级制度。明确调解组织财务公开、收费上限，严禁变相高额服务费。
（3）完善调解员全周期管理制度。搭建调解员分级认证体系（初级/中级/商事涉外调解员），强制年度专业继续教育；出台标准化利益冲突筛查、主动回避操作规范；建立调解员执业责任强制保险制度，弥补履职过错赔偿空白；设立全国调解员失信黑名单，对泄密、偏袒、虚假调解人员实施行业禁入。
2.补全程序细则，拓宽调解适用、简化启动流程
（1）明晰纠纷适用边界，划定混合纠纷处置规则。出台纠纷分类指引清单，明确电商平台、投融资、建设工程、跨境贸易属于商事调解范畴；针对商事与劳动、知识产权交叉混合纠纷，设置“分阶段调解”机制，商事争议由商事调解组织处理，专属争议移送对应行业调解机构。
（2）出台标准化商事调解示范程序。统一调解受理、材料交换、中立评估、专家辅助、期限管理规则：设定调解最长60日办结时限；允许金融、建工、专利等复杂案件引入行业技术专家参与调解；细化商业秘密封存、保密协议、泄密取证追责全流程，强化企业信息保护。
（3）增设单方调解引导、激励机制。建立法院、工商联、商会联动劝导机制：立案前由法院出具调解告知书，对配合调解的企业给予诉讼费减半、信用公示加分；针对拖欠货款、小额商事纠纷，推出线上异步调解模式，一方线上申请后平台定向推送对方，降低调解参与门槛。
3.打通效力衔接堵点，强化跨境调解执行保障
（1）统一司法确认审查标准，完善第三人救济。最高法配套商事调解司法确认专项司法解释：统一形式审查+有限实质审查标准，简化小微企业简单协议审查流程；建立虚假调解大数据筛查机制，对接企业征信、不动产登记系统；增设第三人异议、中止执行、撤销调解协议专项程序，保护案外人财产权益。
（2）建立诉、仲、调、公一体化联动流程。制定全国统一诉调、仲调对接文书模板：法院立案后3日内完成调解移送，调解材料与诉讼卷宗互认；仲裁合同优先支持前置商事调解；明确赋强公证适合无争议给付类协议，司法确认适合复杂权责分割协议，两种路径并行不冲突。在政务大厅设立商事调解、公证确认、仲裁确认、司法确认一站式窗口。
（3）完善涉外、大湾区跨境调解配套规则。细化《新加坡调解公约》国内适用操作办法，认定国家级国际商事调解机构出具的调解书跨境效力；以粤港澳大湾区为试点，建立三地调解员互认、调解协议互查协作机制，简化跨境资产执行对接流程，打造涉外商事调解高地。
4.近期完善与立法进阶并举
（1）近期完善措施：国务院责成司法部会同最高法、行业主管部门联合出台配套实施细则、司法解释、操作指引，填补条例原则化留白；各省市自治区结合区域产业特色制定地方性商事调解实施办法，先行试点分层监管、跨境调解一站式服务。
（2）立法进阶提升：《条例》试行一定时间积累实践经验后，推动将商事调解专项内容纳入《民事诉讼法》《仲裁法》修订，制定《商事调解法》，提升商事调解立法层级，从行政法规上升为专门法律，构建效力层级完备、覆盖境内外商事纠纷的现代化调解法治体系。
（2026年6月，长沙）
作者简介：马贤兴，现为湘潭大学特聘教授，凤凰公证研究院高级研究员，湖南省政府立法专家，湖南省民法典宣讲团、省八五普法讲师团成员，长沙市中级人民法院和长沙仲裁委调解员。曾任浏阳三中教师，浏阳市农业银行办公室主任、金融经济师，长沙市中级法院研究室主任，湖南省宁乡县法院、长沙市天心区法院党组书记、院长和雨花区检察院党组书记、检察长，退休后任长沙医学院副校长、法律总顾问（任职三年）。
注释
[1] 习近平：《坚持全面依法治国，推进法治中国建设》，《习近平著作选读》，第二卷，人民出版社，2023版，第489-490页。
[2] 中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报[N].人民日报，2024-10-29（01版）.
[3] 联合国贸易法委员会.国际商事调解和调解所产生的国际和解协议示范法[Z].2018.
[4] 新加坡调解公约[Z].2019年签署，2020年生效.
[5] 参见马贤兴《条例之不足：总则“多元衔接”与分则“单一出口”的矛盾》，微信公众号“山虎说法”第611期。
[6] 《中华人民共和国民事诉讼法》，2023年修正，第205条.
[7] 司法部.关于加强“调解+公证”衔接机制建设的指导意见[Z].2023年5月12日。
[8] 承认及执行外国仲裁裁决公约（纽约公约）[Z].1958年签署，我国1986年加入，但作出2项保留。
[9] 《中华人民共和国公证法》，2017修正，第37条.
[10] 马贤兴《公证调解在多元解纷诉源治理中的法治价值与比较优势》，“凤凰网海南”2025年5月6日。
[11] 参见最高人民法院《关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》第2条，当前多元解纷领域虚假行为规制普遍缺乏专门立法认定标准，商事调解亦存在该制度漏洞。
[12]马贤兴：《虚假行为在涉外诉讼、仲裁和调解程序中的形态演进和系统防治》，“凤凰网海南”，2026年6月8日。
[13] 参见马贤兴：《虚假诉讼、虚假仲裁防治与实案精解》，第75-81页，中国检察出版社，2018年10月版。
[14] 参加马贤兴：《虚假诉讼防治的理论与实践》，人民法院出版社，2015年1月版，第21-27页。
[15] 马贤兴：《商事调解中虚假调解的特点、危害与防治》，微信公众号“山虎说法”第608期。
[16] 参见《中华人民共和国民法典》第1165条，虚假调解侵害他人权益，构成民事侵权，应承担损害赔偿责任。
[17] 参见《中华人民共和国刑法》第307条之一，虚假诉讼罪规制以捏造事实提起民事诉讼、妨害司法秩序的行为，虚假调解属同类侵害法益行为。
[18] 参考中央政法委《关于加快推进社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制建设的意见》，要求建立多部门解纷信息共享机制。