引言

随着法治的发展进步，社会依法维权意识显著提升，司法重要价值日益彰显。但与此同时，社会纠纷大量涌入法院，诉讼增量居高不下，人民法院长期处于超负荷运行状态。过度依赖诉讼解决民事、商事、家事纠纷，不仅造成司法资源被挤兑和浪费、审理周期拉长、维权成本攀升，还容易加剧社会对立、激化基层矛盾，不利于社会和谐治理。

从比较法视野观察，大陆法系国家普遍依靠公证前置预防机制实现诉源减量，将大量民事法律行为、财产处分行为、身份关系变动纳入公证规制范围，实现“少讼、无讼、止讼”的治理效果。公证制度的本质是预防性司法制度，其核心功能不在于解决已经发生的争议，而在于从源头避免争议发生，与诉讼的事后纠错、终局救济形成功能互补、层级递进的关系。

相较于域外成熟体系，我国公证事业发展明显滞后，制度定位模糊、法定公证缺失、社会认知不足、配套机制不畅，导致公证长期处于法律服务的边缘地带。推进国家治理现代化、深化诉源治理改革、破解诉讼大国困境，亟需重新激活公证制度价值，完善公证制度体系，扩大公证预防治理覆盖面，通过制度升级、立法完善、机制联动，真正发挥公证“治未病、减诉讼、促和谐、稳秩序、保平安”的法治功能。

一、我国司法治理与公证事业发展的现实困境

一段时期以来，社会矛盾纠纷急剧增加，而应对不确定性的法律手段已经严重滞后于当前所面临的新形势。纠纷解决防线的节节后退导致诉讼成为社会矛盾纠纷化解的主要手段，“诉讼爆炸”加剧司法供给侧面临的人案矛盾日益突出。[1]

（一）法院诉讼案件持续高位运行，司法承载压力接近阈值

近年来，全国法院收结案总量持续维持高位运行，案件基数庞大、类型覆盖面广、存量增量居高不下，中、基层法院民商事审判、家事审判、执行部门承压最重。海量案件涌入司法终端，带来多重结构性治理难题。

第一，司法效率影响严重。大量简易纠纷、同质化纠纷、可预防纠纷堆积法院，导致审理周期拉长、案件积压常态化，当事人维权周期长、程序繁琐、体验感差。第二，司法质量承压明显。法官长期超负荷办案，精细化审理、充分说理、类案统一的难度加大，裁判瑕疵、尺度不一的风险上升，影响司法公信。第三，执行难题叠加凸显。大量诉讼判决后进入执行环节，部分案件无财产可供执行、存在转移财产、约定不清、证据不足等问题，最终导致“空调白判”和“纸面正义”。第四，基层治理过度司法化。邻里、家事、小额商事等柔性纠纷进入刚性诉讼程序，容易激化矛盾、撕裂社会关系，不利于基层和谐稳定。

总体来看，我国诉讼案件呈几何级增长，并非社会矛盾绝对激增，而是前端预防机制缺位、非诉治理体系薄弱、纠纷出口单一，大量本可前置化解、源头规避的纠纷，最终全部压至法院终端，形成“前端失守、后端超载”的司法治理困局。习近平总书记指出：我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度。强调“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”[2] 2021年2月中央深改委第18次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，要求完善预防性法律制度，充分激活公证制度的预防价值，深化“前端”治理，从源头减少诉讼增量。

（二）社会解纷思维固化，形成“唯诉讼”的纠纷解决惯性

长期以来，我国社会形成了单一化、路径固化的维权思维，社会公众普遍认为诉讼是唯一权威、有效、可靠的解纷方式，对公证、调解、非诉确认等前置预防制度认知不足、信任不足、运用不足。

一是普法导向长期侧重事后维权。传统普法更多宣传诉讼维权、裁判结果、胜诉案例，对事前法律风险防控、公证预防价值、非诉解纷优势普及薄弱，导致民众法治认知停留在“出事打官司”层面，缺乏事前合规、事前风控的现代法治思维。我们大力倡导“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地解决好”的“枫桥经验”，这是值得长期坚持的社会治理之道。然而“枫桥经验”所言“大事小事”，毕竟已出“事”，纠纷已形成，矛盾已产生；而公证重在预防，防范于未然，让其不出“事”、没有“事”，纠纷未形成，矛盾不发生。这就是公证和调解、诉讼的根本区别所在。

二是公众普遍存在“重事后补救、轻事前预防”的认知偏差。民众在不动产流转、财产赠与、遗产处置、合同缔约、家事约定、大额交易过程中，普遍不愿投入少量成本进行法律校验、证据固定、条款规范，心存侥幸、简化流程、口头约定、随意缔约，一旦发生争议只能被动诉讼。

三是非诉制度公信力培育不足。相较于法院司法权的显性权威，公证的准司法预防功能、证据优先效力、强制执行效力不为大众熟知，社会普遍将公证视为“盖章服务”“证明材料”，忽视其风险过滤、合规矫正、权利锁定、纠纷阻断的核心价值。

此种单一解纷思维，直接导致大量可预防、可规避、可前置清零的纠纷不断转化为诉讼增量，加剧司法资源浪费与社会治理内耗。

（三）公证制度定位模糊，长期处于边缘化、弱势化状态

在我国现行法治体系中，公证制度的预防性司法价值长期被低估、制度功能被弱化，呈现出定位不清、范围不广、效力不强、保障不足的边缘化状态。

首先，法定公证制度近乎空白。现行《公证法》以自愿公证为原则，无强制性、普适性法定公证事项，不动产权流转、重大民商事合同订立、高危交易实施、继承遗嘱遗赠等复杂家事处分，均缺乏强制前置审查，纠纷源头管控缺失。

其次，制度认知存在根本性偏差。行政机关、市场主体、社会公众多将公证归为普通法律服务和程序性材料提供，未认识到公证是国家授权的准司法审查行为，具有合法性校验、风险过滤、公权背书的公共治理属性。

再次，司法适用效力保障不足。尽管我国《公证法》《民事诉讼法》和相关司法解释规定公证文书具有优先证据效力、强制执行效力，但司法实践中部分法院对公证文书证据效力采信不足、对公证债权文书执行不到位甚至怠于执行，导致公证权威弱化、公信力不足。

最后，公证治理联动机制不畅。公证与立案分流、行政登记、市场监管、金融治理、基层治理的衔接不足，公证审查结果未能实现跨部门互认互通，前置治理成果无法有效转化为社会治理效能。

整体而言，公证制度的边缘化，是我国诉讼泛滥、诉权滥用、诉源治理乏力、纠纷增量难控的深层制度原因。

二、公证制度的预防性司法价值与大陆法系域外经验

（一）公证制度独特的预防性司法核心功能

公证区别于调解、诉讼、仲裁等事后解纷机制，最大特征是事前性、预防性、非讼性、规范性，是唯一能够在纠纷发生前完成法律关系规整、风险过滤、事实锁定的法律制度，其价值集中体现在五个方面。

一是实质合规审查功能。公证并非形式盖章，而是对当事人主体资格、意思表示真实性、内容合法性、条款完整性、交易逻辑性、权利归属准确性进行实质性审查，及时修正瑕疵法律行为、排除违法无效情形、填补约定漏洞，从源头避免法律行为无效、可撤销、权属不清引发的纠纷。

二是证据固定与推定效力功能。民事争议多数源于事实不清、证据缺失、约定不明。公证以国家公信力背书，对法律事实、文书内容、行为过程予以固定，形成推定真实、推定合法的证据体系，极大降低后续举证成本、争议概率。

三是权利义务规整功能。公证过程通过专业法律梳理，模糊约定变精准、口头约定变书面、残缺条款变完备，明确权责边界、细化履约方式、界定违约后果，大幅减少履约争议。

四是无诉强制执行功能。赋强公证债权文书可跳过起诉、审理、判决全过程，直接进入执行程序，实现快速兑现权利、高效化解债务争议，真正实现“无讼维权”。

五是社会诚信与市场规制功能。公证前置审查能够有效遏制虚假交易、恶意处分、隐匿财产、虚假缔约、违法转让等不法行为，规范民商事秩序，夯实社会诚信体系，服务基层治理与市场经济治理。

（二）大陆法系公证制度的发展经验与借鉴意义

公证制度是大陆法系国家司法治理体系的基石制度[3]。法国、德国、意大利、西班牙、日本等国普遍将公证定位为非讼司法体系的核心，承担私权事前监管、纠纷源头预防、司法减负分流的公共职能。

“多设一家公证处，就可少设一家法院。”在大陆法系国家，公证制度被誉为预防性司法，是一项重要的非诉讼纠纷解决机制。国际法官协会与国际公证联盟先后于1994年9月和2023年11月在意大利热那亚和巴西首都巴西利亚两次签署有关“促进良好司法治理和法院减负的协议”。欧洲人权法院亦于2017年3月27日在Ana lonita c/Roumanie（罗马尼亚）案的判决书中将公证人定性为“非诉法官”。[4]

在制度定位上，大陆法系将公证人视为非讼司法辅助官，公证行为属于准司法公共服务，而非市场化经营性服务，具有国家公信力、公共治理属性。

在制度设计上，域外普遍建立完善的法定公证清单，将不动产物权变动、继承赠与、重大财产处分、股权流转、家事协议、大额担保、国有资产处置等高风险、高争议领域纳入强制公证范围，未经公证不发生物权效力、不产生对抗效力、不予登记备案。[5]

在治理成效上，成熟的法定公证体系显著降低民商事纠纷发生率，法院案件结构更为优化，司法资源集中处理疑难复杂、对抗性真实争议，实现“轻诉重治、前端清零、后端精审”的良性司法生态。

我国法治体系承继大陆法系传统，具备移植并本土化优化公证预防制度的基础条件，借鉴域外法定公证治理经验，是破解诉讼大国困境、完善诉源治理的必由之路。

三、我国公证事业高质量发展的实施路径与制度构建

（一）重塑公证顶层定位，确立预防性司法治理地位

首先，在立法与政策层面明确公证预防性司法、准司法公共服务属性，摆脱行政附属、市场服务的低端定位，纳入诉源治理、平安建设、法治政府建设核心框架，确立“预防为先、非诉优先、诉讼兜底”的治理逻辑。

其次，转变社会治理思维，从“重裁判、轻预防”转向“防治结合、以防为主”，把公证前置治理作为减量控诉、源头治理的核心抓手。

最后，强化公证普法宣传，普及公证低成本、高保障、防纠纷、稳交易的制度优势，培育社会公众事前公证、事前风控的新型法治习惯。

（二）构建适度法定公证制度，划定科学合理的强制公证范围

法定公证制度是激活公证预防价值、实现诉源减量的核心制度突破口[6]。我国应当建立“适度、必要、精准、谦抑”的法定公证体系，既不过度干预私权自治，又精准覆盖高风险、高纠纷、涉民生、涉公益的重点领域，具体范围包含五类。

第一，不动产物权变动领域。房屋买卖、赠与、继承、析产、互换、抵押、建设用地使用权流转等，此类标的重大、纠纷高发、权属敏感、登记严格，应当强制公证前置审查，杜绝虚假交易、无权处分、权属争议。

第二，家事身份与财产协议领域。遗嘱、遗赠扶养协议、婚前婚后财产约定、离婚财产分割协议、监护协议、遗产分配协议等，家事纠纷证据留存难、亲情损伤大、再审率高，适合公证前置固化、规范、清零争议隐患。

第三，重大商事交易领域。企业大额资产处置、整体股权转让、重大投融资协议、大额民间借贷、连带责任担保等高危商事行为，通过公证规范缔约、锁定合意、明晰责任、防控金融风险。

第四，特殊群体权益保障领域。老年人、未成年人、残疾人的财产处分、委托代理、权益处置行为，通过公证实质审查防范侵害弱势群体权益的违法行为，实现倾斜保护。

第五，涉公共利益与涉外法治领域。国有资产处置、公益捐赠、涉外财产处分、跨境协议、重大招投标事项，通过公证前置监管维护公共利益与涉外法治秩序。

（三）健全公证、行政、司法联动协同治理机制

一是建立立案前端公证分流机制。法院对家事、权属、合同、债务等适宜预防化解的纠纷，在立案甄别阶段引导公证补正、固定、和解，实现诉源前置分流。

二是建立行政登记公证互认机制。不动产登记、市场监管、金融监管部门采信合法公证文书，简化审批流程，认可公证权属审查与事实认定结果。

三是统一司法审查尺度，尊重公证推定效力。明确非有充分相反证据，不得随意推翻公证文书效力，维护公证公信力与权威性。

（四）推进公证专业化、智慧化、便民化建设

加强高端商事、金融、知识产权、涉外、家事财富传承公证人才培养，打造复合型公证队伍。推进智慧公证、远程公证、线上办证，降低时间与空间成本。完善公益公证、法律援助公证制度，降低民众使用门槛，让公证可及、可用、普惠。

四、公证先期投入与纠纷预防收益的辩证关系

社会普遍存在认知误区，认为公证办理属于额外成本、可有可无，忽视事后诉讼的巨大综合代价。从法治经济学视角审视，公证成本与治理收益呈现鲜明的小投入、大收益、前置投入、终身减负的辩证关系。

（一）公证先期成本具有小额性、一次性、可控性。公证投入属于预防性风控成本，收费规范透明、整体低廉，家事公证普惠性强、公益属性突出，多数民生公证项目成本极低。同时公证流程高效便捷，一次审查、一次固定、一次规整，即可实现长期权利稳定，时间成本、人力成本可控。此种投入并非无效消耗，而是对财产安全、交易稳定、法律关系清晰的必要法治投资。

（二）事后诉讼成本具有高额性、多元性、不可逆性。一旦舍弃公证前置预防，纠纷爆发后产生的诉讼成本是复合型高额成本。经济层面包含诉讼费、律师费、鉴定费、保全费、差旅费；时间层面历经立案、审理、上诉、执行漫长周期；社会层面造成亲情破裂、合作终止、信誉受损、关系对立；公共层面大量挤占司法资源、抬升整体司法运行成本、降低治理效能。很多标的巨大的房产争议、继承纠纷、股权纠纷，仅需几百至数千元公证投入即可完全规避，却往往因侥幸心理引发数年诉讼、耗费数十万维权成本、造成不可逆的关系损伤。

（三）公证预防投入实现社会治理效益最大化。公证前置治理能够以个体小额合规成本换取社会整体治理减负。对个人而言，实现财产安全、权利稳定、无讼无忧；对司法而言，减少无效诉讼、释放司法产能、集中力量审理疑难案件；对社会而言，规范交易秩序、夯实诚信体系、减少矛盾激化、促进基层善治。因此，公证先期投入不是负担，而是性价比最高的法治治理投资，是破解诉讼泛滥、实现社会治理提质增效的必然选择。

五、完善我国《公证法》的具体修改设想

现行《公证法》实施多年，制度条款陈旧、预防功能不足、法定体系缺失、效力保障薄弱，已无法适配诉源治理现代化需求，亟需针对性修订。

（一）重塑公证法律定位，明确预防性司法职能。修订《公证法》第二条，破除单一“证明活动”定义，明确公证是国家预防性司法制度、准司法公共服务制度，核心职能为预防纠纷、规范法律行为、保障交易安全、疏减诉讼增量、推进社会治理现代化，从立法根源提升公证制度位阶。

（二）增设法定公证专章，构建适度强制公证体系。新增“法定公证”章节，确立“适度必要、风险防控、公共利益优先、尊重私权自治”原则，明确前述五大领域应当办理公证，规定未经公证不产生完整法律效力、不予行政登记、不享有对抗效力与强制执行效力，填补立法空白。

（三）强化公证文书法律效力，统一司法适用规则。细化公证优先证据效力，明确公证文书具有推定真实、推定合法的司法效力，人民法院审查公证文书坚持审慎审查、有限否定原则，杜绝随意推翻公证结论。完善赋强公证执行规则，扩大适用范围、简化审查程序、保障高效行权。

（四）建立司法行政联动、诉源分流法定机制。立法明确法院立案公证分流职责、行政部门公证结果互认义务，构建公证预防、行政采信、司法兜底的闭环治理体系，实现制度衔接法治化、常态化、规范化。

（五）完善公证机构定位、人才保障与便民制度。固化公证公益属性，完善财政保障、队伍建设、执业规范、考核体系，加强专业化、精英化公证队伍建设。扩大公益公证、减免公证范围，健全便民办证机制，提升公证公共服务能力。

（六）完善执业监督、过错惩戒与权利救济机制。构建司法行政监管、行业自律、司法追责、社会监督多元体系，细化公证过错认定标准、赔偿机制、惩戒梯度，同时完善当事人复查、更正、补正、追责救济渠道，实现规范执业与权利保障双向统一。

结语

我国不当“诉讼大国”，公证要先行！“诉讼大国”困境的本质，是预防司法制度缺失、纠纷治理结构失衡、非诉解纷体系弱化的结构性问题，而非社会矛盾绝对过剩。过度依赖事后诉讼裁判，只能被动应对纠纷、消耗司法资源，无法从根本实现社会治理提质增效。

公证制度作为大陆法系成熟的预防性司法工具，具备源头减诉、规范秩序、防控风险、节约成本、化解矛盾的独特优势，是推动司法治理从“被动办案”转向“主动治源”的关键制度载体。新时代推进全面依法治国与诉源治理现代化，必须彻底转变“重诉讼、轻预防”的传统思维，大力发展公证事业，构建科学适度的法定公证体系，完善《公证法》制度框架，理顺公证前置预防与诉讼兜底救济的层级关系。

通过“公证先行”和公证现代化建设，能够实现以小额先期预防成本替代巨额事后治理成本，从源头压减诉讼增量、优化司法资源配置、夯实社会诚信根基、提升基层治理效能，推动我国彻底走出诉讼大国困境，实现从“多讼治理”向“少讼善治”的法治转型。

作者简介：马贤兴，现为湘潭大学特聘教授，凤凰公证研究院高级研究员，湖南省政府立法专家，湖南省民法典宣讲团、省八五普法讲师团成员，长沙市中级人民法院和长沙仲裁委调解员。曾任浏阳三中教师，浏阳市农业银行办公室主任、金融经济师，长沙市中级法院研究室主任，湖南省宁乡县法院、长沙市天心区法院党组书记、院长和雨花区检察院党组书记、检察长，退休后任长沙医学院副校长、法律总顾问（任职三年）。出版著作8部，在全国性报刊、主要网站发表论文、法治评论百余篇。

注释 

[1]廖永安：《现代公证的新理念与新思维》，“凤凰网海南”2025.3.5。

[2]《让公平正义可感可及——人民法院以“如我在诉”意识推进司法为民》，“人民网-人民日报”，2026.3.2。

[3] 程春明：《法国公证法律制度的基础理论与实践》《中国司法》2005年第6期。

[4]国际法官协会与国际公证联盟先后于1994年9月和2023年11月在意大利热那亚和巴西首都巴西利亚两次签署有关协议。其中《国际公证联盟和国际法官协会关于促进良好司法治理和法院减负的协议》指出：“考虑到各国目前希望缓解法院的案件压力，防治和减少过重的工作量，并加快司法程序；考虑到某些非讼事务的性质，适宜于将其管辖职权移交给其他公权机构，例如公证人。”参见马贤兴：《公证调解在多元解纷诉源治理机制中的法治价值与比较优势》，载“凤凰网海南”，2025.5.6。

[5]何雨亭：《德国的公证制度》，“北京法院网”，2012.10.30。

[6]廖永安、蒋龙威：《国家治理的法定公证：理念澄清与中国图景》，载《法治现代化研究》，2025年第4期。