商事调解与仲裁、公证、诉讼的衔接机制构建
兼论《商事调解条例》立法疏漏与体系化完善路径
马贤兴
摘要
《商事调解条例》是我国首部商事调解专门行政法规，奠定了商事调解独立制度地位。其第七条确立了商事调解对接诉讼、仲裁、公证的多元解纷原则，但立法文本存在结构性缺陷：总则 “多元衔接” 指引与分则仅设置“司法确认单一效力出口”形成冲突；第三十条虚假调解规制仅约束调解员，缺失对当事人之间恶意串通行为的完整惩戒规范；同时，调解组织分级准入、调解员全周期管理、跨境调解配套、标准化程序规则等制度留白较多，直接造成商事调解与诉、仲、证衔接机制落地路径不畅，难以实现分流诉讼、优化营商环境的立法初衷。本文以衔接机制为核心主线，阐释商事调解对接诉讼、仲裁、公证的法理根基与制度价值，结合《条例》立法短板，剖析“总则分则条文冲突、虚假调解治理缺位、行业监管粗放、程序规则缺失”四大制度不足，从短期配套细则出台、中长期法律修订与专门立法进阶两个维度，提出体系化弥补完善方案，明确“仲裁裁决、赋强公证”与“司法确认”具备同等强制执行力与司法保障力度，真正实现《条例》第七条“畅通商事争议解决途径”的立法目标。
关键词：商事调解条例；多元衔接；诉调对接；调仲协同；赋强公证；虚假调解；诉源治理
一、引论
习近平总书记强调指出：“我国有着14亿人口，不能大小事情都打官司，我们不能成为诉讼大国。”“矛盾纠纷化解要坚持前端治理、源头化解，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，依靠多元渠道疏解社会矛盾。”[1] 党的二十届四中全会审议通过的“国民经济十五五规划建议”提出“健全国际商事调解、仲裁、诉讼等机制”，打造适配高水平对外开放的商事争议解决体系。[2] 在此政策背景下，国务院出台《商事调解条例》（以下简称《条例》），填补商事调解立法空白，为市场化、专业化商事调解发展奠定法治基础。
从制度功能定位观察，商事调解凭借自愿保密、灵活高效、兼顾商业合作关系修复的独特优势，能够缓解诉讼对抗性强、审理周期漫长、司法资源配置失衡、判决执行难等诉讼中心主义带来诉讼聚集“爆炸”的不良效应。而《条例》第七条专门搭建起商事调解与诉讼、仲裁、公证协同衔接的顶层框架，意在构建分层、分类、多路径并行的商事纠纷化解体系。但从立法文本结构与基层实务运行反馈来看，条例存在多处立法疏漏，核心矛盾集中体现为《条例》第七条“多元衔接”原则与第二十三条仅规定“司法确认单一效力确认路径”的规范冲突，客观上造成市场主体、基层司法机关、调解组织形成认知误区，误认为商事调解协议仅能通过法院司法确认获得强制执行力，仲裁确认、赋强公证的法定效力转化功能被忽视，以致成为制度性缺陷。与此同时，《条例》对当事人主导的虚假调解缺乏完整规制，商事调解组织分级准入、调解员监管、跨境调解、标准化调解程序等配套规则供给严重不足，各类衔接机制缺少统一操作规范，各地实践探索标准缺失，大量商事调解成果最终仍回流至法院，“诉讼挤兑”现象未能有效缓解，诉源治理效果大打折扣。
现有学界研究多单独聚焦《条例》文本缺陷，或孤立探讨“调诉、调仲、调证”单一衔接模式，未能将立法疏漏与衔接机制构建深度融合，缺少兼具规范解释、实证案例、落地对策的一体化研究。本文整合《条例》条文缺陷分析与商事调解四类制度衔接及其实操路径两大核心内容，一方面从法理层面阐释多元衔接的正当性，构建可落地的“调诉、调仲、调证”衔接运行规则，搭建一站式综合解纷载体；另一方面深度梳理《条例》现存制度短板，结合全国多地商事调解中心、仲裁机构、公证机构、人民法院试点实践与典型案例，针对性提出“短期配套细则完善”、“中长期立法升级”的分层解决方案，打通商事调解多元效力确认渠道，补齐虚假调解全流程防控、行业分级监管、跨境纠纷处置等制度短板，推动形成 “调解前置、三轨确认、一体执行、全域协同”的现代化商事争议解决体系，为最高人民法院、司法部出台配套司法解释、实施细则提供完善建议，也为市场主体、商事调解机构、司法实务部门开展多元解纷工作提供实操参考。
二、商事调解与仲裁、公证、诉讼衔接的法理基础与制度价值
（一）核心概念界定
商事调解。依据《条例》第二条，商事调解指依法设立的非营利商事调解组织主持，当事人自愿协商化解贸易、投资、金融、运输、房地产、知识产权等财产性商事争议的活动，不包括婚姻家庭、继承、监护、劳动人事、消费者权益争议，区别于人民调解、行政调解、劳动调解、家事调解和消费纠纷调解等，具备专业性、保密性、意思自治优先、市场化收费、可对接跨境执行五大核心特征。商事调解协议仅具备民事合同约束力，并不天然拥有强制执行力，必须依托诉讼、仲裁、公证三类公力路径完成效力固化，这是构建衔接机制的逻辑起点。
商事多元衔接机制。本文所指衔接机制，是在统一效力等价原则指引下，打通商事调解与法院诉讼、商事仲裁、公证服务之间的程序流转、材料互认、效力转化、执行联动通道，形成 “调解前置分流、当事人自主选择效力确认路径、法院统一强制执行” 的闭环制度体系，分为“两两单向衔接”与“一站式一体化融合”两个层次，核心解决调解协议 “有合意无强制力” 的行业痛点。
（二）多元衔接的法理支撑
商事意思自治原则。私法自治是商事法律体系核心基石，纠纷解决方式选择权归属于市场主体。商事主体可根据纠纷标的、是否涉外、成本预期、保密需求，自主选择司法确认、仲裁确认、赋强公证任一效力固化路径。《条例》第七条未限制确认渠道，正是尊重当事人程序选择权的立法表达，而第二十三条条文表述过于保守，限缩当事人自治空间。多元衔接机制本质为公权力为当事人合意提供差异化保障路径，契合商事交易自治本质。
多元纠纷解决（ADR）分层治理理论。现代法治国家摒弃“诉讼中心主义”，构建分层递进式纠纷化解体系：前端以调解、公证实现预防与柔性化解；中端以仲裁实现专业化、保密性裁决；后端以诉讼提供最终司法兜底。商事调解处于解纷最前端，与公证、仲裁、诉讼衔接，能够实现纠纷分层分流：法律关系清晰、简明的给付类纠纷走公证赋强，复杂、跨境纠纷走仲裁确认，其他疑难复杂案件或涉第三人权益纠纷走司法确认，优化司法资源整体配置。
公文书效力等价理论。经法定程序形成的司法确认裁定书、仲裁调解书/裁决书、赋予强制执行效力公证债权文书，均属于民事诉讼法规定的合法执行依据，三者法律效力层级完全对等，人民法院执行部门应当统一受理、同等保障执行力度。《条例》未明确效力等价原则，是导致实践中法院差异化对待三类文书的根源。多元衔接机制的核心立法任务，即通过配套规则固化三类文书效力同等、执行一体的基本原则。
诉源治理与司法资源优化配置理论。当前商事案件持续逐年增长，中级、基层法院民商事审判承压严重。若商事调解协议仅能通过司法确认实现强制执行力，全部调解成果回流法院，以致诉前调解的分流价值落空。开放仲裁、公证两条独立效力确认渠道，能够将大批量标准化金融债权、货款给付、跨境商事纠纷分流至仲裁、公证机构，从源头减少法院案件增量，真正落实“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的政策要求。
（三）构建多元衔接机制的制度价值
补齐商事调解执行力短板，提升行业公信力。长期以来 “调解达成协议却难以履行” 是制约商事调解发展的核心瓶颈。多元衔接机制提供“仲裁、公证、诉讼”三条并行的效力确认赋予通道，市场主体无需担忧调解合意沦为 “空头协议”，大幅提升商事调解对企业的吸引力，推动商事调解行业专业化、规模化发展。
实现商事纠纷精准分流，缓解法院审判压力。赋强公证适配法律关系明晰、标准化金钱给付纠纷，流程最快、成本最低；仲裁确认适配相对复杂案件或跨境商事纠纷，依托《纽约公约》实现全球执行；司法确认适配疑难复杂、多方权责、涉第三人利益纠纷。三类路径分层分流，减少法院司法确认案件总量，让法院集中精力审理重大疑难复杂和新型商事诉讼案件。
适配高水平对外开放，提升我国国际商事解纷竞争力。涉外商事主体普遍更认可仲裁、公证的国际通用性。单一司法确认路径无法满足跨境企业境外执行需求，开放仲裁、公证确认渠道，能够对接《纽约公约》《新加坡调解公约》[3]，打造国际化商事纠纷解决高地，助力自贸区、自贸港和国际商贸领域涉外营商环境建设。丰富商事主体程序选择权，降低整体解纷成本。三类效力确认路径在周期、费用、保密性、地域限制上各有优势，当事人可按需选择：赋强公证可当日办结、费用低廉；仲裁全程保密、一裁终局；司法确认可实质审查、妥善处理涉第三方权益争议，形成梯度化低成本解纷体系，减少企业维权时间与资金损耗。
三、商事调解与三类制度分轨衔接机制实操构建
（一）商事调解与仲裁衔接：以仲裁确认为纽带，调仲双向协同机制
仲裁具备一裁终局、全程保密、跨境可执行独特优势，是《条例》第七条明确但第二十三条所忽略的效力确认路径，分为“仲裁内置调解”、“外部商事调解转仲裁确认”两大模式。
1. “调仲衔接”规范依据
调钟衔接的国内外法律依据和规范文件主要有：《商事调解条例》第七条；《仲裁法》第五十一条；1958 年《纽约公约》以及我国各地仲裁委员会“调仲对接”专项程序规则。《条例》虽未明文规定仲裁确认，但条文未作出禁止性限制。依据文义解释、体系解释，当事人在达成有效仲裁协议前提下，有权将商事调解协议提交仲裁机构转化为仲裁裁决或仲裁调解书。
2. 两类调仲协同实操模式
（1）仲裁内置调解（仲中调）。仲裁案件立案后、作出裁决前，仲裁庭可依职权或当事人申请开展调解，属于同一机构内部闭环衔接。调解达成合意，仲裁庭直接出具仲裁调解书或依据协议制作裁决书，文书一经作出即发生终局强制效力；调解失败则直接恢复仲裁审理，调解过程中双方自认、无争议事实可直接作为后续裁决依据，无需重复举证。
（2）外部商事调解转仲裁确认（调转仲，核心新模式）。当事人在独立商事调解组织达成调解协议，事前或事后达成有效书面仲裁协议，共同向仲裁机构申请快速确认，是分流法院、适配跨境纠纷的核心路径，多地仲裁机构已形成成熟试点经验：一是设立调仲对接快速简易程序。以2025 年《北京国际调仲对接快速程序规则》为范本[4]，独任仲裁员 7 日内出具仲裁文书，大幅简化开庭、质证流程；明确调解员与本案仲裁员身份分离，避免利益冲突，确需兼任必须取得双方当事人书面同意。二是阶梯式减免仲裁收费。对商事调解转仲裁确认案件，仲裁费降至普通案件标准的 20%-25%，降低企业选择成本。三是调解前置合同标准化条款推广。在商事合同示范文本增设 “调解前置” 约定，争议发生后优先经商事调解组织化解，调解不成再启动仲裁程序，形成阶梯式解纷路径，仲裁机构认可调解阶段固定的全部证据、无争议事实，缩短仲裁审理周期。
3. 仲裁确认独有的国际制度优势
我国 1986 年加入《纽约公约》，仲裁裁决可在全球 172个缔约国承认执行[5]，而司法确认裁定书涉及国家司法主权问题，如没有国与国之间的司法互认协作，不具备同等跨境效力，这是涉外商事纠纷当事人选择仲裁确认的核心动因。完善调仲衔接机制，能够配套《新加坡调解公约》落地，提升我国国际商事调解行业全球竞争力。
4.地方仲调实践探索
长沙仲裁委2026年2月3日发布的6起典型案例，对标的额从数百万元至亿元不等的股权对赌、企业关联债务、金融抵押贷款、民间借贷、买卖等多类商事纠纷，探索“诉仲调”多元解纷实践路径，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，创新构建“诉讼+仲裁+调解”有机衔接的多元解纷模式，实践成效显著，集中展现“诉仲调”模式在化解大额、复杂商事纠纷中的独特价值，生动诠释这一模式的实践成效与社会价值。[6]武汉仲裁委员会依托调仲对接机制，15 天办结两家房企 13 亿元借款纠纷，商事调解达成协议后快速出具仲裁裁决，当事人直接申请法院强制执行，极大压缩大额商事纠纷处置周期。[7]
（二）商事调解与公证衔接：以赋强公证为保障，全链条预防性协同机制
公证属于前置性、预防性法律制度，与商事调解全流程深度嵌入，核心路径为调解协议赋强公证，同步配套证据保全、提存、财产监管等辅助公证服务，填补条例预防性解纷制度空白。[8]
1. “调证衔接”规范依据
《商事调解条例》第七条；《公证法》第三十七条；司法部《关于加强调解与公证衔接机制建设的指导意见》（2023）。公证赋强无需经过诉讼、仲裁前置程序，是标准化金钱给付类调解协议最高效的效力固化渠道。
2. “调证协同”分层运行机制
（1）事后效力固化：赋强公证核心模式。适用范围：仅针对具备明确金钱、有价证券给付内容的商事调解协议（货款、金融借款、股权转让款、违约金支付等）。双方共同向公证机构提交调解协议、商事调解组织备案证明、主体身份证明，公证机构审查调解自愿性、债权债务真实性、给付内容明确性，同时核实债务人自愿接受强制执行的书面承诺，出具赋予强制执行效力债权文书公证书。债务人到期不履约，债权人可直接持公证书向法院申请强制执行，省去司法确认或仲裁审理两道程序，办理周期可压缩至 1 个工作日内。
（2）调解事前、事中配套公证赋能。第一，证据保全公证：调解过程中针对电子交易记录、知识产权侵权凭证、跨境合同等易灭失证据办理保全公证，固定案件基础事实，为调解谈判提供事实支撑；
第二，履约监督与提存公证：针对股权转让、资产分割等复杂商事调解，公证员现场监督财产清点、过户移交；债务人可将履约款项提存至公证处，满足协议约定条件后交付债权人，消除双方履约不信任；
第三，调解失败证据固定：若商事调解未能达成合意，公证机构同步固定案件无争议事实、双方提交证据，后续提起诉讼、仲裁时可直接作为有效公文书证，减少事实认定成本。[9]
3. 地方实证实践模式
广州等地商事活跃地区公证协会与本地商事调解中心常态化合作，公证员常驻调解组织办公，调解成功当场办理赋强公证。推动商事调解等法务资源融入广州湾区中央法务区“一中心三片区”布局。白云中心区集聚超过40家法律服务机构，建成广州法务大厦并引进4家商事调解机构，形成集调解与律师、公证、司法鉴定、仲裁等为一体的全要素法律服务生态链。南沙国际片区积极对接中国企业“走出去”综合服务基地，引进涵盖知识产权、金融、商贸、环保、化妆品等领域的调解组织，组建大湾区律师资源库，建立诉讼与调解衔接多元化纠纷解决机制。[10]
海南凤凰公证处探索在法律顾问工作中注重调解，化解商事纠纷。甲公司与乙公司于2016年签订了《供货合同》，但乙公司迟迟不予支付余款，时间长达7年。2023年，甲公司聘请凤凰公证处担任公证法律顾问。公证员发现了甲公司这一早不抱希望的问题。公证调解员主动联系乙公司，告知责任，晓以利害，向其释明了违约需要付出的时间、经济和信誉成本。乙公司深刻认识到了违约带来的法律责任及衍生风险，最终达成分期履行还款协议，并办理了赋予债权文书强制执行效力公证。[11]
（三）商事调解与诉讼衔接：以司法确认为核心，全流程诉调对接平台
诉讼是商事争议的最终司法兜底，诉调衔接是条例明确的基础衔接模式，以司法确认程序作为调解协议效力保障核心，构建诉前委派调解、诉中委托调解、诉后司法确认全流程闭环。
1. “调诉衔接”规范依据
《商事调解条例》第七条、第二十三条；《民事诉讼法》第205条；最高人民法院《人民法院在线调解规则》、《关于深化多元化纠纷解决机制改革的意见》共同构成“调诉对接”规范体系。《条例》第二十三条直接指引调解协议司法确认参照民事诉讼法程序办理，明确司法确认法定地位，但未区分诉前法院委派调解与社会商事调解组织自主调解两类场景。
2. 两大核心衔接模式
（1）法院委派型诉前调解机制
法院立案庭建立商事案件繁简分流标准，金融、买卖、服务合同等适宜调解案件，征得当事人同意后，委派入驻诉讼服务中心的商事调解组织开展诉前调解，设置最长20日调解期限，期满未达成合意自动转入立案程序，杜绝久调不立。
数字化层面推广最高人民法院与中国贸促会搭建的“总对总” 在线诉调对接系统，实现案件移送、视频调解、证据线上交换、司法确认申请一网通办。多地法院开发商事调解智能匹配系统，根据纠纷行业、标的额自动匹配对应专业调解员，大幅压缩调解周期。
（2）社会商事调解组织自主调解 + 司法确认快速通道
针对商会、行业协会、独立商事调解中心自行受理的商事纠纷，搭建标准化 “调解 + 司法确认” 一站式衔接流程，弥补条例程序留白缺陷：
第一，统一全国标准化操作指引。由最高法、司法部联合出台商事调解司法确认统一材料清单、管辖规则、审查标准，调解组织所在地基层法院统一受理申请；建立调解组织材料预审专员制度，调解完成当场核对协议要素，补齐材料瑕疵，避免当事人多次往返法院。
第二，开通商事调解司法确认绿色通道。各地法院诉讼服务中心设置商事调解确认专门窗口，推行简单商事协议“当日受理、当日审查、当日出具裁定书”，复杂案件审查时限不超过5个工作日。推动商事调解组织常驻法院、综治中心，配备专职对接法官，每月定期召开法院与调解组织联席会议，建立常态化联动指导机制。调解过程中法官可提前线上介入指导，规范调解协议给付内容、违约责任、履行期限等核心要素，规避后续司法确认驳回风险。
第三，文书标准化与数字化改造。统一发布商事调解协议示范模板，强制载明明确可执行的给付条款、自愿调解声明、虚假调解法律责任告知；依托政务一网统管、人民法院在线服务平台，实现调解全过程线上办理，区块链存证调解笔录、交易证据，减少法院形式审查成本。
3. 司法确认法定审查核心要件（实证审查标准）
结合全国法院司法确认驳回案件大数据，法院实质审查聚焦四项硬性标准，也是调解员制作协议时必须重点完善的内容：一是当事人意思表示完全自愿，无欺诈、胁迫、重大误解情形；二是协议内容不违反法律强制性规定、不违背公序良俗，利息、违约金不超过法定上限，不损害国家、集体、第三人合法权益；三是给付内容清晰、履行节点明确，不存在模糊、无法强制执行的条款；四是基础商事法律关系真实，不存在虚构法律关系、伪造事实和证据、恶意串通转移资产等虚假调解情形。不符合要件的调解协议，法院依法驳回确认申请并书面告知瑕疵整改方向。[12]
4. 当前诉调衔接实务短板与完善对策
实践痛点：各地法院司法确认审查尺度不统一；异地、涉外案件双方共同申请门槛过高；线上线下平台数据割裂；部分地区违规收取司法确认费用。
完善路径：司法解释统一全国司法确认审查排除情形；试点重大疑难复杂案件、涉外商事调解协议单方申请确认机制；打通法院调解平台与全国商事调解组织数据库；严格落实司法确认相关系列政策。
四、一体化载体：商事纠纷一站式协同解纷平台构建
两两分轨衔接仅解决单一渠道程序流转问题，要彻底打破调解、法院、仲裁、公证机构各自独立、信息割裂的制度壁垒，必须搭建线上线下融合的一站式商事多元解纷中心，落实《商事调解条例》第七条多元衔接的完整立法意图。
（一）实体化一站式商事解纷中心布局
选址优先落地法院诉讼服务大厅、自贸区、产业园区、商贸集中区域，整合 “法院 + 司法行政 + 商事调解组织 + 仲裁委 + 公证处 + 行业商会 + 律所” 六位一体资源集中入驻，统一对外设置单一接待窗口，实现纠纷一次性受理、多渠道分流。
中心设置专门分流专员，根据纠纷类型、标的额、涉外属性、当事人保密需求，精准引导至对应解纷路径：法律关系明晰金融货款等财产类纠纷推荐“赋强公证”；相对复杂商事纠纷、跨境大额投资纠纷引导“调仲对接”；重大疑难复杂、多方股权、涉第三人财产纠纷落实“调诉衔接”司法确认。调解成功后，当事人可当场自主选择效力确认渠道，中心内部直接移送材料，无需企业重复提交证明材料。
（二）数字化线上一体化协同平台
建设全国统一商事多元解纷在线平台，打通人民法院调解平台、仲裁线上办案系统、公证一网通办平台数据接口，实现调解申请、证据上传、视频调解、效力确认、执行预约全流程线上办理。引入区块链技术对调解协议、交易证据、公证文书、仲裁笔录存证固证，保障电子材料真实不可篡改；依托大数据统计区域商事纠纷类型，动态调整调解员、公证员、仲裁员资源配置，优化分流效率。
（三）统一执行联动配套机制
明确一站式中心配套法院专门执行对接窗口，落实三类确认文书效力同等原则：经司法确认的裁定书、商事调解转制仲裁文书、赋强公证债权文书，法院执行部门统一受理、审查标准一致、执行力度相同，禁止对公证、仲裁确认文书增设额外审查门槛，消除实践中差异化对待的乱象。
五、规范检视：《商事调解条例》四大核心立法疏漏与实践负面后果
结合前文三类衔接机制运行实践，回归条例立法文本，可梳理出四类根本性制度短板，也是制约多元衔接机制落地的核心障碍。
（一）规范体系割裂：总则多元衔接指引与分则单一效力出口冲突
《商事调解条例》第七条明确同步衔接诉讼、仲裁、公证三类制度，构建三轨并行效力确认框架，但第二十三条仅规定调解协议可申请司法确认，未提及仲裁、公证确认渠道，条文表述未使用 “等其他法定途径” 兜底表述，形成总则与分则立法技术断裂。[13]
疏漏具体表现：一是确认主体单一化，立法仅突出法院效力确认职能，忽略仲裁、公证法定效力转化功能；二是规范逻辑割裂，第七条多元衔接立法目标无法通过分则条文落地；三是衔接规则碎片化，仲裁、公证对接缺少任何法定操作指引，仅依靠地方自主试点，全国标准混乱。
负面实践后果：第一，造成社会认知误区，市场主体、基层调解员普遍误认为司法确认是唯一强制力获取路径，大量调解协议全部涌入法院，二次消耗司法资源，完全背离分流诉讼的立法初衷；第二，增加当事人维权成本，跨境商事主体无法便捷选择仲裁确认，境外执行渠道受阻；远距离、异地企业无法选择线上赋强公证简化流程，时间、交通成本显著增加；第三，否定成熟地方试点合法性，多地已运行多年的 “调解 + 仲裁”“调解 + 赋强公证” 模式缺少上位法条文支撑，实务机构开展业务存在合规顾虑。
（二）虚假调解规制体系残缺：仅约束调解员，当事人恶意串通缺少完整惩戒链条
《条例》第三十条仅针对调解员与当事人串通开展虚假调解设置行政处罚，未对当事人单方、多方恶意串通虚构法律关系、伪造事实和证据、利用调解转移资产的行为建立事前防范、事中审查、事后追责全流程规则，存在重大立法空白。[14]
制度漏洞具体表现：未界定商事虚假调解法定构成要件与典型情形；未要求调解组织、公证、仲裁机构建立穿透式实质审查机制；缺失当事人虚假调解民事赔偿、司法罚款、刑事责任衔接规则；未搭建法院、仲裁、公证、调解组织虚假线索共享移送机制。
虚假调解多重危害：当事人借助商事调解程序快速获取司法确认、仲裁裁决、赋强公证文书，用于逃避债务、稀释破产债权、转移夫妻共同财产、规避监管政策，一方面直接侵害案外人、债权人合法财产权益，破坏市场经济诚信体系；另一方面滥用公权力背书文书，严重损害司法、公证、仲裁公信力，浪费公共法律服务资源。
（三）商事调解主体分级准入与行业监管规则粗放
条例对调解组织设立标准一刀切，调解员全周期管理、多部门协同监管条文过于原则，行业发展区域失衡。统一 30 万元资产、5 名持证调解员的设立门槛无法适配县域小型行业调解网点，同时缺少大型国际商事调解机构专项资质标准；监管仅笼统规定司法行政部门统筹，金融、知产、住建等行业主管部门监管权责空白；调解员分级认证、执业保险、失信黑名单、利益冲突筛查等配套制度完全留白。
（四）调解适用边界、标准化程序、跨境配套规则大量留白
一是纠纷适用边界模糊，平台经济、私募基金、商事与知识产权混合纠纷调解管辖无明确划分标准；二是调解程序规则极简，未规定最长调解时限、专家辅助调解、单方调解启动激励机制，易出现久调不决；三是跨境调解配套不足，对接《新加坡调解公约》仅简单提及，未细化涉外调解协议国内互认、大湾区区际调解协作、境外调解组织准入细则，涉外企业选择国内商事调解顾虑重重。
六、体系化完善路径：短期配套细则补漏与中长期立法进阶
针对条例四大立法疏漏，区分短期可落地配套完善措施与长期立法升级方案，同步保障商事调解与诉、仲、证多元衔接机制顺畅运行。
（一）短期完善方案：出台配套实施细则与专项司法解释（1-3 年内落地）
填补《条例》总则分则规范冲突，确立“赋强公证确认、转化仲裁确认、法院司法确认”三轨并行效力确认法定规则
由国务院或司法部出台《〈商事调解条例〉实施细则》，最高人民法院会同司法部联合发布配套司法解释，增设条文明确：经商事调解组织达成的调解协议，当事人可自主选择三种效力确认路径：具备有效仲裁协议的，向仲裁机构申请出具仲裁调解书、裁决书；具备金钱给付内容的，共同向公证机构申请赋予强制执行效力公证；重大疑难复杂案件共同向基层法院申请司法确认。同时明文规定三类法律文书具备同等法律效力、同等强制执行效力，人民法院执行机构统一保障文书兑现。统一发布全国诉调、调仲、调证对接操作指引与标准化文书模板，消除地方实践差异。
1.构建虚假调解全链条协同治理体系
第一，细则明确商事虚假调解定义、四大构成要件与典型行为清单（虚构交易、恶意串通转移资产、破产虚报债权等）；第二，建立全流程审查机制：调解受理阶段签署诚信调解承诺书，大额、关联、无实质对抗案件启动高危预警；调解员开展交易资金、基础合同穿透式审查；法院、公证、仲裁机构对存疑调解协议强制实质审查，不予确认；第三，完善分层惩戒规则：民事层面赋予受害第三人提起撤销调解协议、侵权损害赔偿诉讼权利；司法层面对虚假调解当事人处以罚款、拘留；刑事层面明确虚假调解属于虚假诉讼罪规制范围，移送公安机关追责；对协助造假的调解员、律师纳入行业黑名单，实施永久禁业；第四，搭建跨部门虚假线索共享平台，调解、公证、仲裁机构发现虚假线索实时移送法院、司法行政机关，涉案主体同步纳入市场主体信用惩戒系统。[15]
2.细化调解组织分级准入、调解员全周期监管制度
实行三级商事调解组织差异化准入标准：下调县域行业调解网点资产、人员门槛；对国际、金融专业调解机构增设双语调解员、跨境纠纷处置专项资质；建立全国统一调解组织、调解员分级名录公示制度。厘清司法行政、行业主管、市场监管、法院四方联合监管权责，建立季度联合抽查、年度评级制度；搭建调解员初 /中/ 涉外三级认证体系，强制年度继续教育，推行调解员执业责任强制保险，标准化利益冲突回避筛查流程。
3.补齐程序规则与跨境调解配套细则
出台商事调解标准化示范程序，设定最长 60 日调解期限；允许复杂金融、知产纠纷引入行业专家辅助调解；建立法院、商会联动劝导机制，增设单方调解线上异步申请渠道，对积极配合调解的企业给予诉讼费减免激励。出台《新加坡调解公约》国内适用操作办法，在粤港澳大湾区、海南自贸港试点跨境调解员互认、调解协议跨区域互查机制，打造涉外商事解纷示范区。
（二）中长期立法进阶方案（3-8 年）
1.同步修订配套基础法律
结合条例实施积累的实践经验，适时修订《民事诉讼法》《仲裁法》《公证法》，增设商事调解专项对接条款，从高位阶法律层面固化司法确认、仲裁确认、赋强公证三轨并行制度，明确三类文书效力等价原则，消除行政法规与基础法律规范层级落差。
2.提升立法层级，制定《商事调解法》
待条例实施 3-5 年形成稳定实践经验后，启动专门商事调解法律立法工作，将现行行政法规升格为全国人大常委会制定的商事调解单行法律，完整吸纳多元衔接机制、虚假调解治理、分级行业监管、跨境商事调解全部规则，构建覆盖境内、跨境商事纠纷，法律、行政法规、配套司法解释层级完备的商事调解法治体系。
七、结语
《商事调解条例》的出台标志我国商事调解迈入规范化、法治化新阶段，但其第七条多元衔接顶层设计与第二十三条单一效力出口的规范冲突、虚假调解规制残缺、行业监管粗放、程序规则留白等立法疏漏，严重限制商事调解分流诉讼、优化营商环境的制度功能发挥。商事调解与诉讼、仲裁、公证并非彼此孤立的解纷渠道，而是分层互补、效力对等、程序互通的有机整体：以司法确认兜底复杂涉权纠纷，以仲裁确认服务跨境大额商事争议，以赋强公证高效处置标准化金钱给付纠纷，再依托线上线下一站式解纷平台实现四类制度深度融合，形成完整商事纠纷化解闭环。
完善商事调解多元衔接机制，不能仅依靠实务部门零散试点，必须通过国务院实施细则、最高法司法解释短期补齐条例立法漏洞，明确司法确认、仲裁裁决、赋强公证债权文书同等强制执行力，打通三条效力确认法定通道；同时建立覆盖事前、事中、事后的虚假调解全流程防控体系，细化调解组织分级监管、标准化调解程序、跨境纠纷处置配套规则。长期来看，推动《民事诉讼法》《仲裁法》《公证法》协同修订，适时出台《商事调解法》，从法律层面固化多元衔接制度，真正落实《商事调解条例》第七条 “畅通商事争议解决途径” 的立法初衷，构建具有中国特色、适配高水平对外开放、兼顾效率与公平的现代化商事多元纠纷解决体系，从源头减少商事诉讼增量，实现诉源治理与市场化法治化营商环境建设双重目标。
注释
[1] 习近平：《坚持全面依法治国，推进法治中国建设》，《习近平著作选读》第二卷，人民出版社 2023 年版，第 489-490 页。
[2]杜焕芳：《推动完善国际商事纠纷解决协同机制》，载《国家治理》杂志2026年第4期。
[3] 1958年《承认及执行外国仲裁裁决公约》（纽约公约），我国 1986 年加入并作出两项保留。2018年《联合国国际商事调解和调解所产生的国际和解协议公约》（简称《新加坡公约》），我国2019 年签署。
[4]参见《北京国际仲裁院调仲对接快速程序规则》，北京市司法局官网，2025.4.16.
[5]段明著：《冲击与回应：<,新加坡公约>与中国商事调解的发展》，法律出版社，2026年版，第14页。
[6]参见《聚焦商事纠纷高效化解 探索“诉仲调”多元解纷实践路径——长沙仲裁委员会发布典型案例》，“红网时刻”，2026.2.4.
[7]参见《湖北武汉：深化“诉源治理” 探寻“诉调仲衔接”新模式》，武汉仲裁委官网，2023.12.25.
[8]马贤兴：《公证机构设立商事调解组织的制度逻辑、法治价值与比较优势》，“为民网”，2026.8.28.。
[9]马贤兴：《公证调解在多元解纷诉源治理中的法治价值与比较优势》，凤凰网海南，2025-05-06。
[10]参见《广州立足千年商脉特色 探索发展商事调解新路径》，广东省司法厅官网，2026.7.13.。
[11] 同[8]。
[12]马贤兴：《商事调解中虚假调解的特点、危害与防治》，微信公众号 “山虎说法” 第 608 期。
[13] 马贤兴：《商事调解条例之不足及其不足完善》，“凤凰网海南”，2026.8.4.
[14] 马贤兴：《虚假行为在涉外诉讼、仲裁和调解程序中的形态演进和系统防治》，凤凰网海南，2026-06-08。
[15] 最高人民法院《关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》（法[2021]281号）第二条.
参考文献
1.廖永安主编：《商事调解教程（原理.技巧.案例）》，法律出版社，2025年版。
2.段明著：《冲击与回应：<,新加坡公约>与中国商事调解的发展》，法律出版社，2026年版。
3.马贤兴主编：《虚假诉讼防治的理论与实践》，人民法院出版社，2015年版。
4.马贤兴著：《虚假诉讼、虚假仲裁防治与实案精解》，中国检察出版社，2018年版。
5.中宣部 中政委 最高法 中央台办等20个部门关于印发《关于深化“总对总”多元化纠纷解决机制改革的意见》的通知（法发〔2026〕1号）。
5.《承认及执行外国仲裁裁决公约》（简称《纽约公约》），1958年，我国 1986 年加入并作出两项保留。
6.《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》（简称《新加坡公约》），2018年。我国2019 年签署。
作者简介：
作者简介：马贤兴，现为湘潭大学特聘教授，凤凰公证研究院高级研究员，湖南省政府立法专家，湖南省民法典宣讲团、省八五普法讲师团成员，长沙市中级人民法院和长沙仲裁委调解员。曾任浏阳三中教师，浏阳市农业银行办公室主任、金融经济师，长沙市中级法院研究室主任，湖南省宁乡县法院、长沙市天心区法院党组书记、院长和雨花区检察院党组书记、检察长，退休后任长沙医学院副校长、法律总顾问（任职三年）。出版著作8部，发表法治理论与实务文章百余篇。