摘要
在全面推进多元纠纷解决机制改革、优化市场化法治化营商环境的时代背景下，商事调解作为高效、柔性、平和、低成本的非诉讼解纷方式，已成为化解市场主体纠纷、维护交易秩序、保障经济平稳运行的重要支撑。公证作为国家设定的预防性法律制度和非营利专业法律机构，具备中立公益属性、专业法治资质、法定公信力等天然优势，完全符合商事调解组织设立的法定条件。上级司法行政主管部门的政策支持，使公证机构设立商事调解组织获得更直接、更有力的正当性依据。相较于行业调解、人民调解、市场化调解等传统调解主体，公证主导的商事调解模式，能够实现纠纷预防、居中调解、证据固定、效力赋强、履约监督的全链条闭环治理。本文立足公证预防性法律制度属性与商事纠纷化解现实需求，系统阐释公证机构设立商事调解组织的制度逻辑、核心法治价值和比较优势，为完善商事多元解纷体系、推进基层社会治理现代化提供理论参考与实践路径。
关键词: 公证机构 商事调解 多元解纷 源头治理 制度逻辑 法治价值 比较优势.
一、问题的提出
社会转型时期矛盾纠纷多发，而社会解决矛盾纠纷的手段又囿于惯性思维，多聚焦于司法诉讼，以致人民法院案件呈爆炸式增长。随着我国市场经济持续深化，市场交易模式日趋多元，贸易、投资、金融、运输、房地产、工程建设、知识产权等领域商事争议纠纷数量持续攀升、类型愈发复杂。传统诉讼解纷模式存在程序繁琐、周期冗长、对抗性强、企业征信受损、商业合作断裂等诸多弊端，已难以适配各类市场主体快速解纷、维系合作、降低维权成本的现实需求。当前一个严峻的现实是：人民法院案件堆积如山，“案多人少”矛盾日益突出，严重影响案件处理的公正与效率。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”[1]为此，党和国家持续深化“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的改革部署[2]，党的十八届四中、五中全会均提出建立和完善矛盾纠纷多元化解机制，党的二十届四中全会进一步要求健全国际商事调解机制[3]。《商事调解条例》（以下简称《条例》）正是在党和国家高度重视商事调解工作背景下出台的一部极为重要的行政法规。《条例》的正式施行，进一步明确了商事调解的法定地位，放宽了合法合规主体设立商事调解组织的条件，为公证机构参与商事纠纷化解、组建专业化商事调解组织提供了坚实的法律依据与政策支撑。
现实问题是：当前我国法院普遍面临“案多人少”的结构性矛盾，商事案件增量大、审理难度高、程序周期长，大量法律关系明晰、可调解的商事纠纷涌入诉讼渠道，挤占司法资源，导致疑难复杂案件审理效率受限，司法供需矛盾日益突出。推进非诉讼纠纷前置化解，分流简易商事案件，是破解司法压力、优化司法资源配置的关键路径[4]。
二、公证机构设立商事调解组织的制度逻辑
公证作为国际公认的预防性司法制度，可以在预防纠纷、规范引领、源头治理、多元解纷机制中发挥职能优势，更好地弘扬新时代“枫桥经验”，助推“多元解纷，预防为本、调解优先”社会治理模式的科学构建。故此，公证机构依法设立商事调解组织，开展商事调解工作，具有合理性、正当性和法定性，完全契合我国预防性法律制度和多元解纷机制构建的制度逻辑。
（一）预防性法律制度属性使公证机构设立商事调解组织具有天然契合性
公证制度是我国法定的预防性法律制度，公证机构依法登记为非营利法人，以公益服务为核心宗旨，不参与市场经营性竞争，具备独立、中立、公正的法治底色。
我国《公证法》把“预防纠纷，保障自然人、法人或者其他组织的合法权益”作为立法宗旨写在第一条[5]，预防纠纷是公证本质特征和使命，其理念与调解等非诉纠纷解决机制的客观中立、平等自主、非对抗性等要求具有天然的契合性，公证预防纠纷、增进诚信、促进社会经济和谐有序健康发展与调解功效有着天然的一致性。
公证机构是依法设立、不以营利为目的的法律机构。在《民法典》已建立“营利法人—非营利法人”基础分类的法律制度背景下，公证机构作为非营利法人的法律地位日趋明确。那么，公证参与调解、公证机构设立商事调解组织的正当性和法定性，国家最高司法机关和司法行政主管部门有关文件提供了明确依据。
2017年和2019年，最高院、司法部两次联合下发关于开展公证参与人民法院司法辅助事务首批试点工作和全国范围扩大试点工作的通知，提出公证“参与调解、参与取证、参与送达、参与保全、参与执行”，而公证“参与调解”乃第一位的工作。
（二）司法行政主管部门对公证机构设立商事调解组织作出特别湿度安排
2025年4月，《司法部办公厅关于开展“公证规范优质”行动的通知》提出：“推动开展公证参与调解工作试点，支持符合条件的公证机构设立调解组织或发起成立具有独立法人资格的商事调解中心，构建调解、债权文书赋强、资金监管全链条解纷模式。”2026年5月，《司法部办公厅关于开展公证“五融入”专项活动的通知》进一步要求：“支持公证机构、公证协会依法设立调解组织”。司法部作为公证机构最高行政主管部门连续两年发出“通知”，明确提出“支持公证机构、公证协会依法设立调解组织”或“发起成立具有独立法人资格的商事调解中心”，可见公证机构设立商事调解组织的政策支持力度也是罕见的，这种制度安排，成为公证机构设立商事调解组织正当性、法定性的有力政策依据，也足见公证机构开展商事调解工作的公信力价值和法治实践意义。
（三）公证职能转型升级符合国家公证体制改革方向
长期以来，我国公证业务以传统证明业务为核心，聚焦文书公证、事实见证、证据保全等静态法律服务，职能模式相对单一，预防性司法制度的治理价值未被充分挖掘。新时代法治建设与社会治理现代化，要求公证职能从单一证明服务，向纠纷预防、矛盾化解、权益保障、社会治理全维度延伸。
早在2000年7月31日国务院批转同意《关于深化公证工作改革的方案》中明确提出“公证机构要改变单一的证明工作方式，努力拓展公证业务领域，积极提供综合性、全方位的非诉讼法律服务”[6]；2021年6月司法部《关于深化公证体制机制改革 促进公证事业健康发展的意见》把公证定位为“社会纠纷多元化解决的基础性司法资源”，明确规定“公证制度是重要的预防性司法制度，公证服务是公共法律服务的重要组成部分”。
《商事调解条例》第八条明确规定设立商事调解组织的发起人必须为“非营利法人”。公证机构作为法定非营利法人，无经营性利益诉求、无行业依附性、无当事人利益关联，完全符合商事调解组织设立的全部法定条件。设立商事调解组织，是公证职能转型的重要突破口，推动公证从“事后证明”转向“事前预防、事中调解、事后赋能”的全链条法律服务，打通公证证明与纠纷化解的制度壁垒，让公证公信力、专业力深度融入商事治理，充分释放预防性司法制度的独特价值[7]。
（四）公证机构开展商事调解适配商事纠纷特质
商事纠纷区别于普通民事纠纷，核心特质是重契约、重效率、重存续、重商誉。市场主体发生纠纷的核心诉求，并非通过诉讼追责对抗，而是快速厘清权责、化解矛盾、维系商业合作、规避征信风险。传统诉讼模式的对抗式审理、冗长审理周期、公开裁判文书留存涉案记录等特点，极易导致企业商誉受损、合作链条断裂，增加企业经营隐性成本。
现有商事调解体系存在明显短板：行业调解依附行业协会，存在行业保护、立场偏颇的天然弊端；人民调解侧重基层民生纠纷，缺乏商事法律专业支撑，难以处理复杂商事权责、金融规则、交易惯例问题；其他市场化调解组织存在代理利益冲突风险，市场化收费模式增加企业解纷成本。
公证机构设立商事调解组织，能够精准适配商事纠纷核心需求。公证调解以自愿平等、中立无偏、高效保密为原则，全程不公开审理、无对抗性流程，可有效保护企业商业秘密与征信信息，避免涉诉记录对企业招投标、融资授信、市场合作造成负面影响。同时依托公证专业能力，快速梳理交易事实、固定核心证据、规范调解协议，实现矛盾快速化解、商业关系修复，契合新时代商事纠纷柔性治理的核心导向。
公证机构作为法定公益法律服务主体，具备规模化、常态化开展商事调解的基础能力。依托公证机构网点覆盖广、基层触达强、群众认可度高的优势，设立专属商事调解组织，可构建“公证预防前置—非诉调解化解—司法兜底保障”的分层解纷体系，将大量事实清晰、权责明确、争议不大的商事合同、小额金融、股权权属、邻里商户纠纷，在诉讼前端高效化解，大幅减少法院商事案源存量，实现司法资源精准聚焦重大疑难商事案件，有效提升整体司法运行效率。
三、公证机构设立商事调解组织的核心法治价值
公证商事调解并非简单的法律服务叠加，而是依托公证法定制度属性，深度融入法治建设，是推进法治营商环境、完善司法体系、夯实基层治理的重要法治载体。
（一）坚守公益中立底色，筑牢商事解纷公平基石
公平中立是商事调解的生命线，也是纠纷化解获得当事人认可的核心前提。公证机构为国家设定的专门法律机构，登记为非营利法人，核心职能是提供公益性公证法律服务，不以营利为目的，不依附于行政机关、行业协会、市场主体，不存在行业偏袒、利益关联、逐利驱动等影响公正调解的因素，具备天然的中立性与公益性[8]。
相较于市场化调解机构逐利导向、行业调解主体依附性，公证商事调解始终以法治公平为核心准则，严格依据法律规定、交易惯例、公平原则居中调处纠纷。在调解过程中，公证机构可独立核查事实、固定证据、厘清权责、平衡双方利益，不受外界干预，能够最大程度保障调解过程公正、调解结果公平，切实维护各类市场主体的合法权益，筑牢商事纠纷化解的公平法治基石。
（二）健全非诉执行体系，完善司法效力衔接机制
执行力不足是长期制约商事调解发展的根本性短板。公证制度拥有独一无二的强制执行效力赋能优势，这是其他所有调解组织不具备的核心法治特质。公证商事调解形成的具有财产内容的调解协议，可直接依据《民事诉讼法》《公证法》相关规定，依法赋予强制执行效力[9]。经过赋强公证的调解协议，一旦义务人拒不履行协议约定，权利人无需经过诉讼程序，可直接向人民法院申请强制执行，实现“调解成果—公证赋强—司法执行”的无缝闭环衔接。这一机制有效补齐了非诉调解效力短板，健全了非诉讼纠纷解决的执行体系，是对我国多元化纠纷解决机制的重要法治完善。
（三）践行预防性司法理念，构建源头治理法治格局
公证制度的核心定位是预防性司法制度，核心价值在于源头预防矛盾、化解纠纷隐患，这与新时代“源头治理、前端化解”的社会治理理念高度契合。公证商事调解突破了传统调解“事后化解纠纷”的单一模式，依托公证专业优势，实现风险预警、事实固定、矛盾化解、合规指引的全链条源头治理。
在调解前置阶段，公证机构可通过证据保全、事实确认、文书审查等职能，提前排查商事交易中的合规隐患、权责漏洞、证据瑕疵，从源头规避潜在纠纷；在纠纷调处过程中，不仅化解现有矛盾，更会规范双方交易行为、完善交易文书、明确后续履约规则，杜绝同类纠纷反复发生；调解结束后，通过履约监督、提存保管等配套服务，保障协议长效履行。这种“预防+化解+保障”的治理模式，践行了预防性司法法治理念，推动商事纠纷从“末端处置”向“源头治理”转变，助力构建法治化、常态化、长效化的商事治理格局。
（四）优化法治营商环境，赋能市场经济高质量发展
公证商事调解以柔性法治方式化解商事纠纷，最大限度降低纠纷处置对企业经营的负面影响，为市场主体提供低成本、高效率、低损耗的维权渠道。一方面，公证调解全程保密、非对抗、无公开涉案记录，有效保护企业商业秘密、维护企业征信与市场声誉；另一方面，高效便捷的调解流程大幅压缩解纷周期、降低时间成本、人力成本、诉讼成本，切实减轻企业维权负担。同时，公证机构通过调解过程中的合规指引、规则宣讲、文书规范，引导市场主体恪守契约精神、规范交易行为、树立法治意识，持续净化市场交易秩序，为市场经济平稳健康、高质量发展提供坚实的法治保障[10]。
四、公证商事调解相较于其他调解组织的比较优势
当前我国商事调解主体主要包括人民调解组织、行业调解组织、律师调解组织、市场化商事调解机构等类别。公证机构设立的商事调解组织，依托法定资质、公益属性、专业能力、效力闭环、全链服务五大核心特质，形成全方位、多层次的比较优势，其效能必然超越其他商事调解主体。
（一）主体属性优势：公益中立，无利益偏差
公证机构是法定非营利公益法人，由司法行政机关统一监督管理，独立行使公证与调解职权，无经营性逐利诉求、无行业隶属关系、无当事人利益关联。在商事调解过程中，始终保持绝对中立，不偏袒任何一方市场主体，能够公平平衡大企业与中小微企业、当事各方的合法权益，调解公信力、公正性符合社会期待，是纯粹的公益法治解纷载体。
（二）专业能力优势：复合型法治能力，适配复杂商事纠纷
长期以来，公证机构深耕民商事法律服务领域，在事实核查、证据固定、文书规范、风险预判、强制执行赋能等方面积累了不可替代的专业优势。当前，我国商事调解行业仍存在诸多短板：部分调解组织专业化不足、调解协议执行力薄弱、解纷流程碎片化、行业公信力参差不齐等问题突出。在此背景下，依托公证机构合规资质、专业能力与公益属性，设立专业化商事调解组织，既是补齐商事解纷体系短板的现实需要，也是公证职能从“静态证明”向“动态解纷”延伸。商事纠纷涉及合同法律、金融规则、物权权属、交易惯例、证据规则等多重专业领域，对调解人员的法律素养、事实核查能力、文书规范能力要求极高。公证员是经过严格遴选、具备系统法学素养、通过法定执业考核的复合型法治专业人才，长期从事商事文书审查、证据保全、权属核查、风险审查等业务，精通合同法、公司法、金融法等商事法律法规，熟悉市场交易规则与行业惯例。在调解过程中，能够精准梳理复杂法律关系、固定核心事实证据、排查法律漏洞、规范协议条款，既保障调解结果贴合市场需求，又完全符合法律规定，能够高效化解各类复杂商事纠纷，专业适配性、综合性远超其他调解主体[11]。
（三）法律效力优势：自带赋强效力，实现闭环执行
法律效力薄弱是所有传统商事调解的共性短板。人民调解、行业调解、其他市场化调解达成的协议，均仅具有民事合同效力，无强制执行力。公证商事调解拥有法定强制执行效力这一独家核心优势。依据《商事调解条例》《公证法》相关规定，对绝大部分具有财产内容的商事纠纷，由公证机构主持达成商事调解协议，可当场办理赋予强制执行效力公证文书。债务人逾期拒不履行义务的，债权人可直接持公证债权文书向法院申请强制执行，真正实现“一次调解、终身有效、直接执行”，构建起“调解—公证—执行”的完整法治闭环。
（四）服务体系优势：全链条一体化，解纷效率更高
传统调解组织仅具备单一的纠纷调处职能，服务碎片化。公证商事调解构建了风险预警—证据保全—居中调解—协议赋强—财产提存—履约监督的全链条一体化服务体系[12]。公证调解，一站式、全流程、闭环式的服务模式，大幅简化解纷流程、压缩解纷周期、降低企业维权成本，是其他任何调解组织无法实现的核心优势。
（五）官方监管优势：流程合法合规，社会认可度更高
当前国内商事调解行业发展尚不规范，市场化调解机构良莠不齐，部分机构以盈利为核心目的，存在调解流程不规范、协议内容不合法、权责界定不清晰、后续履约无保障等问题，甚至出现恶意调解、虚假调解、利益输送等乱象，严重影响商事调解的行业公信力。公证机构设立的商事调解组织，依托司法行政机关监管，遵循公益服务原则，流程严格对标公证程序规范与商事调解法定规则，全程留痕、标准统一、合法合规，从制度层面规范商事调解行业运行模式，引领商事调解向专业化、规范化、法治化方向发展。公证机构属于司法行政机关直管的法定法律服务机构，商事调解工作全程纳入司法行政常态化监管，调解流程、文书制作、收费标准、服务规范均严格对标法定标准，全程留痕、可查可溯、公开透明。同时，公证制度经过数十年法治实践积淀，在市场主体、司法机关、社会公众中具备极高的认可度与公信力。公证调解的结果更容易被当事人自愿履行，也更容易被人民法院采信认可，公信力、权威性、规范性优势显著。
综上，公证机构作为法定非营利公益法人，完全符合商事调解组织设立的法定条件，其设立商事调解组织，是适配商事纠纷治理需求、缓解司法资源压力、激活公证制度价值、规范调解行业发展的必然选择。从法治价值来看，公证商事调解坚守公益中立底线，补齐非诉调解执行短板，践行预防性司法理念，全方位优化市场化法治化营商环境，是新时代多元纠纷解决机制的重要制度创新。相较于传统人民调解、行业调解、其他市场化调解，公证商事调解在主体中立性、专业适配性、法律效力性、服务完整性、监管规范性上具备全方位、不可替代的比较优势，能够真正实现商事纠纷低成本、高效率、柔性化、闭环式化解。
未来，应持续深化公证商事调解机制改革，充分利用党和国家多元解纷的政策导向和上级司法行政主管部门明确“支持符合条件的公证机构设立调解组织或发起成立具有独立法人资格的商事调解中心，构建调解、债权文书赋强、资金监管全链条解纷模式”[13]，完善“商事调解+公证赋强+司法执行”联动机制，积极开展贸易、投资、金融、运输、房地产、工程建设、知识产权、股权等领域商事争议的调解服务，充分发挥公证制度的预防性、公益性、法治化优势，让公证商事调解成为化解商事纠纷、规范市场秩序、优化营商环境、推进社会治理现代化的重要法治力量。
作者简介：马贤兴，现为湘潭大学特聘教授，凤凰公证研究院高级研究员，湖南省政府立法专家，湖南省民法典宣讲团、省八五普法讲师团成员，长沙市中级人民法院和长沙仲裁委调解员。曾任浏阳三中教师，浏阳市农业银行办公室主任、金融经济师，长沙市中级法院研究室主任，湖南省宁乡县法院、长沙市天心区法院党组书记、院长和雨花区检察院党组书记、检察长，退休后任长沙医学院副校长、法律总顾问（任职三年）。
注释：
[1] 习近平：《坚持全面依法治国，推进法治中国建设》，《习近平著作选读》，第二卷，人民出版社，2023版，第489-490页。
[2] 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快完善多元化纠纷解决机制的意见》，明确提出推动矛盾纠纷前端化解、非诉讼机制优先适用的改革导向。
[3] 中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报[N].人民日报，2024-10-29（01版）。
[4]最高人民法院《关于进一步完善诉源治理机制的若干意见》，提出分层分流商事案件，推动大量简单商事纠纷在诉前通过调解化解。
[5]马贤兴：《公证调解在多元解纷诉源治理机制中的法治价值与比较优势》，“凤凰网海南/预防法治”，2025年5月6日。
[6]国务院办公厅关于深化公证工作改革有关问题的复函（国办函[2000]53号）。
[7]司法部《全国公证行业发展规划（2021—2025年）》，提出拓展公证参与矛盾调解职能，推动公证向纠纷化解全链条延伸。
[8]《商事调解条例》第二十条，明确商事调解组织应当坚持中立、公益原则，禁止调解机构、调解员与当事人存在利益关联。“商事调解员与争议事项有利害关系，或者存在其他可能导致当事人对其中立性、公正性产生合理怀疑情形的，该商事调解员应当及时向当事人披露，并退出调解。”
[9]《民事诉讼法》第二百四十五条、《公证法》第三十七条对公证债权文书强制执行效力作出专门规定。
[10]参见2022年9月，国务院办公厅《关于进一步优化营商环境，降低市场主体制度性交易成本的意见》。
[11]《公证员执业管理办法》规定公证员需通过国家统一法律职业资格考试，长期从事民商事法律审查工作，具备复合型法律专业能力。
[12]2017年，最高人民法院、司法部《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》规定“支持公证机构在人民法院调解、取证、送达、保全、执行等环节提供公证法律服务”，鼓励公证机构整合调解、保全、赋强、提存等服务形成一体化解纷模式。
[13]2025年4月，《司法部办公厅关于开展“公证规范优质”行动的通知》提出：“推动开展公证参与调解工作试点，支持符合条件的公证机构设立调解组织或发起成立具有独立法人资格的商事调解中心，构建调解、债权文书赋强、资金监管全链条解纷模式。”2026年5月，《司法部办公厅关于开展公证“五融入”专项活动的通知》（司办通[2026]54号）进一步要求：“支持公证机构、公证协会依法设立调解组织”。