吴建雄教授最新讲座:如何读懂监察法

编辑:曾彩云
2019-02-01 16:30:27

为民网讯  2019年1月26日,中国反腐败司法研究中心主任、湘潭大学博士生导师、国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义国家监察制度研究”首席专家吴建雄教授,在甘肃省委党校廉政素能培训班上,与参训学员分享了他对监察法的思考和见解。

以下是演讲整理的精华内容,干货多多,建议收藏细读。

监察法的鲜明特色:这是一部党和国家自我监督的法律,这是一部融组织和程序于一体的法律,这是一部授权法也是一部控权法,这是一部具有源头性和引领性特质的法律。

监察法在国家治理体系和反腐败法治体系中,具有源头性、奠基性法律地位;监察委员会既是国家监察机关、又是反腐败专责机关,属于政治机关范畴;严格执行监察法与严格遵守刑诉法具有内在的一致性。

把握监察法的基本内涵:指导思想和领导体制,监察原则和监察方针,监委产生和监委职责,监察对象和监察范围,监察权限和监察措施,监察规范和监察程序,对监察机关和人员的监督。

抓好监察法的贯彻实施:要弄清贯彻实施根本要求,包括总体目标,主体属性,基本职责;要完善贯彻实施调查程序机制,包括线索处置、立案程序、调查取证、留置程序等;处置程序包括证据审查,调查结果处置、渉案款物及涉案人相关处置等;完善自身监督制约机制。

2018年3月20日,十三届全国人大一次会议,审议通过了《中华人民共和国监察法》并公布实施。监察法的制定实施,为建立集中统一、权威高效的国家监察体系,健全党和国家监督体系、深入开展反腐败工作,奠定了法律基础。

监察法把党内监督和国家监督统一起来,确立了具有中国特色的监察制度。这种监察制度既体现了中华民族传统制度文化,是对中国历史上监察制度的一种借鉴,也是对当今权力制约形式的一个新探索。具有极大的原创性。正如有学者言:“由于新颖,必然生疏,以至于在对监察制度的理解上,一开始是不深入、甚至是有几分陌生的”。这就要求我们沉下心来研读,结合实践品味,在学习研究中读懂监察法,深刻把握监察法的鲜明特色、科学内涵与精神实质,深刻认识其所具有的重大政治意义和法治意义,增强贯彻实施的自觉性和主动性。

这个问题,需要我们从以下四个方面来认识

这是一部党和国家自我监督的法律

《监察法》笫二条规定:“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。笫三条将宪法规定的“中华人民共和国各级监察委员会是国家专门监察机关”细化为“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法扣职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作。”

大家知道,廉政建设和反腐败工作,是党和国家自我监督的重大政治任务,是一种刀刃向内、无私无畏的自我革命。自我革命意味着要“革”自己的命,对自身存在的问题“动刀子”;意味着反躬自省,自己扬弃自己,自己超越自己。自己否定自己,这种自我革命的目的不是要自己推翻自己、全盘否定自己,不是要改弦更张、改旗易帜,而是要确保党开创的事业始终沿着正确的轨道、既定的目标前进,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

党的十八大以来,我们党自我监督、自我革命的成果显著,打“虎”之多,拍“蝇”之众,既超出国人的期待,又出乎外人的意料。习近平总书记强调:“法治之下,任何人都不能心存侥幸,都不能指望法外施恩,没有免罪的‘丹书铁券’,也没有‘铁帽子王’。”这段话,展示了我们党反对腐败的决心和毅力。这样的自我革命,没有破釜沉舟、舍我其谁的魄力,没有刮骨疗毒、壮士断腕的勇气,是根本做不到的。《宪法修正案》和《监察法》的制定和颁行,就是要把党和国家自我监督和自我革命的成果用根本大法和基本法的形式固定下来,使这种自我监督和自我革命常态化法治化。党和国家自我监督的政治性决定了监察工作、监察主体的政治性,决定了监察法是政治领域的治理规范,纪检监察机关和党委的组织、宣传、政法等部门,人大常委及其专门委员会一样,都是政治机关,而且是具有一定执法功能的政治机关。监察委员会既是国家监察机关、反腐败专责机关,又是政治机关。

这是一部融组织和程序于一体的法律

纵观我国法律体系,组织机构、职权配置一般都体现在组织法中,其职权运行则是由独立的程序法律来规范。而监察法则例外,它是一部融组织和程序于一体的法律。

监察法总结了建国以来反腐倡廉建设的基本经验,吸收了古今中外法治反腐文明成果。在机构设置上,国家监察委员会由全国人大产生,负责全国监察工作;国家监察委员会由主任、副主任和委员若干人组成,主任由全国人大选举,副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人大常委会任免;国家监察委员会主任每届任期同全国人大相同,连任不得超过两届;地方各级监委由本级人大产生,负责本行政区域内的监察工作;地方各级监委由主任、副主任和委员若干人组成,主任由本级人大选举,副主任、委员由监委主任提请本级人大常委会任免;地方各级监委主任每届任期同本级人大相同。

在职权配置与程序设置上,监察法适应了惩治和预防腐败的客观要求,揭示了腐败衍生的机理和规律。监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察,具有权力监督的彻底性;主要职能是调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律尊严,具有致高的维宪性;主要职责是监督、调查、处置,具有标本兼治、监察反腐的可期待性;主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等,具有反腐手段的严整性。特别是用留置代替“两规”,适应了腐败问题违规与违法交织的规律,破解了刑事强措施难以突破职务犯罪的困局。监察法作为组织与程序相结合的特别法,为监察权配置和运行提供了法律依据,监察机关主要依照监察法及相关法律开展工作。而不是像司法机关一样,主要依据刑事诉讼法及相关法律开展工作。也可以说,严格执行监察法与严格遵守刑诉法是一致的。两者在价值取向、程序设置上具有相通性、互补性。纪检监察机关在办理职务犯罪案件时,在调查取证质量上主动对接以审判为中心的司法改革要求;检察审判机关在办理职务犯罪案件时,也要贯彻监察法的基本精神,确保监察与司法的有效衔接,实现反腐败斗争法治化的一体推进。

这是一部授权法,也是一部控权法

监察法的制定和颁行,从根本上说,是社会主义国家“权力属于人民,人民监督权力”的宪法精神的重要体现。制定监察法,从立法上确认党对反腐败工作集中统一领导,构建上下一体、高效权威的国家监察体系,赋予监察机关监督、调查、处置职权和相关强制性措施手段,是防止公共权力滥用,维护人民群众根本利益的创制之举。它通过加强和改进国家政权建设,弥补在国家权力结构中,监察体系不够完善的短板,构筑起防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租的屏障。昭示了党和国家确保公共权力的人民性、确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的价值追求和坚定决心。

监察法的人民性决定了监察法既是一部授权法也是一部控权法。绝对的权力导致绝对的腐败。为防范监察权的风险,监察法坚持权力分解、相互制约,防控关键原则,针对监察权行使的不同环节,都提出了严格的控权要求,专门在第七章用九个条文,就如何对监察机关和监察人员进行监督作出明确规定。首先是对关键环节的监督制约。监察法要求监察机关建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约机制,加强对调查、处置工作全过程的监督管理;对重要取证工作全过程录音录像,留存备查等。其次是接受上级监委的监督。上级监委通过落实“两个为主”进行监督,也就是监察工作以上级监委领导为主、干部提名考察以上级监委会同组织部门为主。三是加强内部监督机构建设。通过设立内部专门的监督机构进行专门监督,确保建立忠诚干净担当的监察队伍。四是建立相关内部监督制度。监察法第六十一、六十五条规定,对监察人员工作重大失误、严重违法与9类违反规定的行为,追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

为确保监察权牢牢掌握在人民手中,监察法对监察权的外部监督进行了严密规制。一是党的领导与监督。监委与纪委合署办公,始终在党中央领导下开展工作,自觉接受党中央的监督。通过党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐败形势,听取重大案件情况报告,对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等审核把关,党对监察工作关键环节、重大问题的监督实现了制度化和常态化。党委工作部门的相关职能也涵括了对监委的监督与制约。二是人大、政协监督。监察法规定监委由同级人大产生,对其负责,受其监督。人大通过听取和审议专项工作报告,组织执法检查、提出询问或者质询等对监委开展监督。人民政协也可对监委进行监督。三是司法监督。检察院、法院对监委业务流程的监督,体现了司法机关对监察机关的监督。监察法规定人民检察院退回补充调查的权力及必要时可自行补充侦查。法院在审理案件时,通过对案件性质进行认定、对证据进行审查判断、对量刑建议进行考虑等,从而实现对监委权力的监督。四是民主监督、社会监督、舆论监督。监察法规定,监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。五是相关协作配合机关的监督。如公安机关、反腐败国际合作方等对监察权的行使也有相应监督制约。六是监察对象的监督。监察对象及其家属等可通过提起申诉、复查及国家赔偿等进行监督。监察权通过强有力的内外监督,确保人民赋予的监察权永不蒙尘。

这是一部具有源头和引领特质的法律

监察法是我国第一部反腐败国家立法,也是一部体现党和国家自我监督的基本法律。在我国宪法之下的整个法律体系中,监察法处于源头性、引领性的重要地位。这就决定了在修改和调整相关法律的实践中,必须强调相关法律与监察法相衔接、相补充,修改的相关法律不能与监察法的规定相冲突。监察法出台后,涉及对原有法律中对有关国家机关职权的划分需要作出相应的修改和调整。如刑事诉讼法、人民检察院组织法、检察官法等法律中关于检察机关侦查职务犯罪职责的有关规定需要进行修改。宪法和监察法对监察委员会的设立和与同级人大的关系都作了规定,需要相应在全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方组织法、监督法等法律中作出相应规定。改革后各级行政监察部门已并入监察委员会,监察法通过后同时废止行政监察法,目前还有若干法律中涉及行政监察机关名称、职能等内容,需要作出一揽子修改。通过立、改、废,形成科学有效、健全完备的反腐败法律法规体系,为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力法治保证。

监察法与相关法律衔接的源头性是由依法治国的内在逻辑决定的。依法治国必须首先依法治权,依法治权必须依法治吏。这是因为,腐败行为是公共管理活动中的权力滥用,是国家治理中的一种病变,如果不能防止公共权力滥用,遏制国家治理中的病变,就谈不上国家治理体系和治理能力的现代化,全面依法治国的目标也不可能实现。监察法作为党和国家自我监督、自我革命的法律规范,承载着维护公共权力廉洁高效运转、维护人民当家做主、实现“三清”建设廉洁政治的重要使命。它的规制对象是所有行使公共权力的公职人员。它的规制范围涉及到党和国家机关、国有企事业单位、农村乡村,包含了政治、经济、社会的各个领域、各个方面。可谓“党政军民学,东西南北中”哪里有公共权力,哪里就在监察法的规制之列。监察法与党内法规相辅相成,共同发力,巩固党的执政地位,厚植党的执政基础;监察法与人大、司法、审计等方面的法规相衔接,保证国家机器依法履职、秉公用权;监察法与民主监督、社会监督方面的法规相衔接,保证权力来自人民、服务人民,确保人民赋予的权力为人民谋利益。

监察法分为9章,包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则,共69条。主要内容可以归纳为以下几点:

一、指导思想和领导体制

为坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导,监察法规定:坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制(第二条)。

二、监察原则和监察方针

关于监察工作的原则。监察法(第四条)规定:监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约;监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。(第五条)规定:国家监察工作严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳,在适用法律上一律平等,权责对等,从严监督;惩戒与教育相结合,宽严相济。

关于监察工作的方针。(第六条)规定:国家监察工作坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败;深化改革、健全法治,有效制约和监督权力;加强法治道德教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

三、监委产生和监委职责

关于监察委员会的产生。根据宪法修正案,监察法(第八条第一款至第三款)规定:国家监察委员会由全国人民代表大会产生,负责全国监察工作;国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由全国人民代表大会选举,副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免;国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。

监察法(第九条第一款至第三款)规定:地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作;地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由本级人民代表大会选举,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免;地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。

关于监察委员会的职责。监察法(第十一条)规定,监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责:一是对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;二是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;三是对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。

四、监察对象和监察范围

按照深化国家监察体制改革关于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求,监察法(第十五条)规定,监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:一是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;三是国有企业管理人员;四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;五是基层群众性自治组织中从事管理的人员;六是其他依法履行公职的人员。

五、监察权限和监察措施

为保证监察机关有效履行监察职能,监察法(第十九条至第二十一条、第二十三条至第二十七条)规定:赋予监察机关必要的权限。一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时,可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施。二是(第二十二条第一款、第三款)规定了涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有涉及案情重大、复杂,可能逃跑、自杀,可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所;留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。三是(第二十八条至第三十条)规定了监察机关需要采取技术调查、通缉、限制出境措施的,经过严格的批准手续,按照规定交有关机关执行。

六、监察规范和监察程序

为保证监察机关正确行使权力,监察法在监察程序一章中,对监督、调查、处置工作程序作出严格规定,包括:报案或者举报的处理;问题线索的管理和处置;决定立案调查;搜查、查封、扣押等程序;要求对讯问和重要取证工作全程录音录像,严格涉案财物处理等(第三十五条至第四十二条、第四十六条)。

关于留置措施的程序。为了严格规范留置的程序,保护被调查人的合法权益,监察法规定:设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案,留置时间不得超过三个月,特殊情况下经上一级监察机关批准可延长一次,延长时间不得超过三个月;监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。采取留置措施后,除有碍调查的,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属。同时,应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务(第四十三条第一款、第二款,第四十四条第一款、第二款)。

七、对监察机关和人员的监督

按照“打铁必须自身硬”的要求,监察法从以下几个方面加强对监察机关和监察人员的监督:

一是接受人大监督。(监察法第五十三条)规定:监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督;各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,组织执法检查;人民代表大会代表或者常务委员会组成人员在本级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。

二是强化自我监督。监察法与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接,将实践中行之有效的做法上升为法律规范。监察法规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案,监察人员的回避,脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。

同时,监察法(第五十七条至第六十一条)规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。(第五十四条)明确规定:监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。

三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约的机制。(第四十七条第二款、第三款)规定对监察机关移送的案件,人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查;对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定。(第三十三条第二款)规定:监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致

四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。监察法第八章(第六十五条)法律责任中规定:监察机关及其工作人员有违反规定发生办案安全事故或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当等9种行为之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。(第六十七条)。还规定:监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害的,依法给予国家赔偿。

一、把握监察法的基本要义

深化国家监察体制改革,颁布实施监察法,是以习近平同志为核心的党中央从新时代党的历史使命出发作出的重大决策部署,是重大的组织创新、体制创新、制度创新,是健全党和国家监督体系的重大举措。贯彻实施监察法必须深刻认识和把握其精神实质和基本要义。

(一)把握根本要求

贯彻实施监察法的根本要求就是“加强党对反腐败工作的集中统一领导”。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的十八大以来,全面从严治党成效卓著,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展,归其根本在于以习近平同志为核心的党中央坚强有力的领导。从世界范围看,反腐败斗争主要有三种模式,政党模式、法律模式和社会模式。中国的反腐败斗争必须坚持政党模式,加强党的全面领导,并发挥法治反腐和群众反腐的作用。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”。中国共产党对整个社会生活参与的力度、广度、深度以及发挥的作用是西方任何一个政党所无法比拟的,这是我们最大的制度优势。《监察法》的颁布实施,就是将党的主张变为国家意志,通过法律把党对反腐败工作的统一领导机制固定下来。此次改革,党对反腐败斗争的领导全面加强,由原来侧重“结果领导”转变为“全过程领导”,确保了党牢牢掌握反腐败斗争的领导权。

(二)把握总体目标

贯彻实施监察法的总体目标就是“实现党内监督与国家监察有机统一”。监察体制改革以依规治党与依法治国相结合为主线,推进了党和国家监督体系的重大体制变革、结构优化和制度创新。一是实现了党内监督和国家监察的有机统一。改革后,纪委与监委合署办公,反腐败决策指挥体系更加集中、反腐败资源力量更加优化、反腐败手段措施更加丰富,实现党内监督逻辑和国家监督逻辑有效融合和互补。二是实现对监督对象的全覆盖。在党内监督实现对党组织和党员干部监督全覆盖的同时,国家监察实现了对所有行使公权力的公职人员全覆盖。三是实现对履职行为的全覆盖。为了解决对党员和公职人员日常履职行为特别是公职人员职务违法行为的监督空白,纪检监察机关突出日常监督,实现对“违反党纪”“职务违法”“职务犯罪”行为监督全覆盖,实现了党的纪律、监察法、刑事法三者的有机衔接。四是实现对监督领域的全覆盖。《监察法》规定了“最强阵容”的派驻监督制度。派驻或派出的范围不仅包括本级党的机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位,而且包括街道、乡镇、不设置人民代表大会制度的地区、企业、高校等。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监督机关负责,不受驻在部门的领导,具有开展工作的独立地位,有效地保证了监督权威。

(三)把握主体属性

贯彻实施监察法要认识和把握“监察机关是政治机关”这个属性定位。在我国,一切国家机关和部门都具有政治属性,这种政治属性主要体现在党的领导和方针政策的贯彻落实上。强调监察机关是政治机关,是从监察职能的基本属性来定位的。监察委员会与纪律检查机关合署办公,共享党的政治权力,实现党对反腐败工作的统一领导。监察权整体上的政治属性,其表现为“四种形态”的工作模式。即:批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查,是党的政治领导所派生的政治监督。按照王岐山同志的划分,在四种形态的监察活动中,绝大多数是批评教育、少数是组织处理、极少数是纪律处分,极极少数才追究刑事责任。这就决定了监察工作的主体是以监督为专责的政治机关,监察委员会既是宪法规定的“国家监察机关”,又是监察法规定的“行使国家监察职能的专责机关”,也是与党的纪检机关一体运行的政治机关。

判断一个公权机关的属性,要从这个机关整体的、基本的职责权限来把握。没有纯而又纯的行政机关,也没有纯而又纯的司法机关,当然也没有纯而又纯的政治机关。比如政府是行政机关,它所属的仲裁机构就是司法性质的部门;法院是司法机关,它的执行部门就是典型的行政机构;检察院是司法机关,但同时它又是法律监督机关;党的政法委员会是政治机关,但有权对重大案件进行协调处置;纪检监察机关是政治机关,但它查处职务犯罪属于刑事执法,履行国际追逃追赃职能时,必须与执法司法机关和国外相关组织对接等等。因此,我们不能因为政府有仲裁职能就否认它是行政机关,不能因为法院有执行职能就否认它是司法机关,不能因为检察院是法律监督机关而否认它是司法机关。同理,不能因为政法委、监察委员会有刑事执法职能就否认它是政治机关。

(四)把握基本职责

贯彻实施监察法的基本职责就是强化“监督”。《监察法》规定,监察委员会履行监督、调查、处置职责。其中,监督是监察委员会的基本职责。如何履行好监督职责,是摆在监察机关面前的一个迫切命题。原因有两个。一是由监察机关的法律属性决定的。监察机关是一个“监督机关”而不是“办案机关”。监察机关承担着对公职人员的日常监督职责,这与之前检察机关的反贪污、反失职渎职行为有着本质区别。二是监督是审查调查的前提。监督重在发现问题,没有监督,审查调查就是“盲人摸象”、无从下手。因此,这就要求纪检监察机关必须综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细地查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为。《监察法》规定,监察委员会履行监督、调查、处置职责。其中,监督是监察委员会的基本职责。如何履行好监督职责,是摆在监察机关面前的一个迫切命题。原因有两个。一是由监察机关的法律属性决定的。监察机关是一个“监督机关”而不是“办案机关”。监察机关承担着对公职人员的日常监督职责,这与之前检察机关的反贪污、反失职渎职行为有着本质区别。二是监督是审查调查的前提。监督重在发现问题,没有监督,审查调查就是“盲人摸象”、无从下手。因此,这就要求纪检监察机关必须综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细地查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为。

在具体实践中,纪检监察机关可以探索以下监督方式:接受各类信访举报,关注社会和网络舆情,畅通发现问题渠道;分类处置反映领导干部和公职人员问题线索,抓早抓小,对苗头性、倾向性问题提醒谈话,对轻微违纪问题诫勉谈话;用好谈话函询这个日常监督手段,主动给有错误的领导干部和公职人员说清情况、交代问题的机会,加强思想政治教育,发挥教育警示作用;对轻微违纪问题一定范围内通告批评,对普遍性问题公开批评,对系统性问题进行问责;监督检查领导干部执行《新形势下党内政治生活若干准则》《党内监督条例》《纪律处分条例》等党内法规情况,定期检查领导干部报告个人有关事项情况;对违反党的纪律和国家法律的行为及时给予党纪和政务处分;向相关部门和单位提出监督和监察建议等。

二、完善监察法的实施机制

贯彻实施《监察法》,纪检监察机关担负监督执纪问责和监督调查处置的双重职责。为确保监察权在法治轨道上运行,就必须严格按照程序开展监督、调查、处置工作。由于监察机关与纪检机关合署办公,其监督职责与党纪监督职责并轨,监察监督程序在实践中适用《中国共产党纪律检查机关监督执纪规则(试行)》

(一)调查程序机制

一是线索处置机制。根据试点地区的经验,监察机关对监察对象的问题线索,须按照有关规定提出处置意见,履行审批手续,进行分类办理。线索处置情况应当定期汇总、通报,定期检查、抽查。监察机关采取初步核实方式处置问题线索的,应当依法履行审批程序,成立核查组。初步核查工作结束后,核查组应当撰写初核情况报告,提出处理建议。承办部门应当提出分类处理意见。初核情况报告和分类处理意见报监察机关主要领导人员审批。

二是立案程序机制。借鉴检察机关职务犯罪立案程序,经过初查核实,对涉嫌存在违法犯罪行为,需要追究法律责任的,监察机关按照规定的权限和程序办理立案手续。立案手续主要是,由监察机关主要领导人员依法审批立案报告,主持召开专题会议,研究确定调查方案,决定需要采取的调查措施。立案调查决定应当向被调查人宣布,并通报相关组织。严重违法或者涉嫌犯罪的,需要通知被调查人家属,并向社会公开发布。

三是调查取证机制。参照刑事诉讼调查取证的基本规范,监察机关对职务违法和职务犯罪案件进行调查,主要指收集、调取被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据,查明违法犯罪事实。监察机关依法开展调查工作,监察人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施时,均应当依照规定出示证件,出具书面通知,由二人以上进行,形成笔录或者报告、意见等书面材料,并由相关人员签字、盖章。对调查过程中的重要事项,均需具体研究后按程序请示汇报。

四是留置程序机制。留置措施是一项崭新的制度设计,既是反腐的利器,又是一把双刃剑,使用不当,也会伤及无辜,侵犯人权。为此,试点地区相继制定了严格的程序规范。北京市首例留置案件从措施的使用到解除,都由区委书记审查批准。从常态化的要求看,笔者认为,凡需采取置留措施的,需要监委领导人员集体研究、主任同意后报上一级监委批准,涉及同级党员管理对象的,还需报同级党委书记签批,期限为三个月;使用、延长、解除置留措施,市县两级监察机关备案,而省监委则需报中央纪委备案。

根据相关解释,省级以下监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定,报上一级监察机关批准。省级监察机关决定采取留置措施,应当报中华人民共和国监察委员会备案。采取留置措施后,除有碍调查的,应当在24小时以内,通知被留置人所在单位或家属。同时应对留置人员基本权利、留置时间等作出规定。如:保障被留置人员的饮食、休息,提供医疗服务,合理安排讯问时间和时长,留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,延长时间不得超过三个月。试点地区被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置期限应当折抵刑期。留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日,应以通过立法予以规范。

(二)处置程序机制

一是对立案调查证据的审查机制。监察机关根据监督、调查结果依法作出处置决定前,应当审查案件证据是否确实、充分。对证据的审查认定,应当结合案件的具体情况,从证据与待证事实的关联程度、各证据之间的联系、是否依照法定程序收集等方面进行综合审查判断。证据确实、充分,应当符合三个条件:即违法犯罪的事实都有证据证明;据以定案的证据均经法定程序查证属实;综合全案证据,对所认定事实已排除合理怀疑。收集物证、书证不符合法定程序,可能严重影响公正处置的,应当及时要求调查部门补正或者作出书面解释;不能补正或者无法作出合理解释的,对该证据应当予以排除。

二是对立案调查结果的处置机制。监察机关根据对监督、调查证据的审理结果,依法作出四种处置:其一,政务处分对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分决定。其二,监察建议。对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。其三,监察问责。对不履行或者不正确履行职责的,依照权限对负有责任的领导人员直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。其四,移送起诉。对公职人员涉嫌职务犯罪,经调查、审核认为犯罪事实清楚,证据确实充分的,制作起诉意见书,连同被调查人、案卷材料、证据一并移送检察机关依法直接提起公诉,检察机关依法对被移交人员采取强制措施。

三是对渉案款物及涉案人相关处置机制。监察机关经调查,对违法取得的财物,依法予以没收、追缴或者责令退赔。对涉嫌犯罪取得的财物,应当在医生检察机关依法提起公诉时随案移送。调查人逃匿、失踪或者死亡处理监察机关调查的贪污贿赂、失职渎职等重大职务犯罪案件的被调查人逃匿、失踪或者死亡的,经省级以上监察机关批准,认为有必要继续调查的,应当继续调查并作出结论。被调查人逃匿、失踪,在通缉一年后不能到案,或者死亡的,由监察机关提请检察机关依法定程序,没收违法所得。被监察人员对监察机关涉及本人的处理决定不服的,可以依法提出申诉。申诉处理期间,不停止处理决定的执行。申诉受理机关审查认定处理决定有错误的,原处理机关应当及时予以纠正。

(三)自身监督制约机制

一是党委对监察工作的管理监督机制。习近平指出,“党要管党、从严治党,管和治都包含监督。党委监督是全方位的监督,包括对党员的批评教育、组织处理、纪律处分等工作,党委要任命干部,更要监督干部。”党委应将对纪检监察机关的管理和监督作为领导工作的重中之重,坚持党内监督和纪律约束上的高标准严要求。以授权与监督并举态度发现问题,及时处置。加强对监察人员的日常管理监督,掌握其思想、工作、生活状况,认真开展提醒谈话、诫勉谈话。严格监察机关党的组织生活制度,民主生活会制度,健全完善批评和自我批评机制。加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督,把模范遵守宪法和法律,忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密、自觉接受监督作为监察人员底线标准;把政治素质良好,监察业务熟悉,具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力作为基本要求,建设忠诚干净担当的监察队伍。

二是人大及其常委会的权力监督机制。人大对其他国家权力机构的监督,是我国宪法赋予的职权。实质上是权力赋予者——人民的主权监督。这种监督不是一般意义上的监督,而是具有特定对象、内容、范围和方式的监督,是具有权威性和法律效力的国家监督。接受人大监督是国家监察机关的法定义务。各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。监察机关应当自觉接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。

三是与检察、审判机关配合制约机制。在查办职务犯罪案件中,监委与检察机关形成互相配合、互相制约的关系。监察机关认定的职务犯罪案件,如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的,可以退回监委补充调查,并拥有决定不起诉的权力,监委对检察机关的不起诉决定,也有相关的复议程序。山西省高院专门制定《职务犯罪案件证据收集指引(试行)》,规范了每一类证据收集、固定、运用、保存的方式和标准,并对非法证据庭前会议排除、留置期限折抵刑期等问题进行了明确,为监委调查权的正确行使提供了参照。

四是民主监督、社会监督和舆论监督机制。完善相应人民政协可通过委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、担任特约监督员等方式向监察机关反映社情民意,提出批评建议;参加监察机关组织的调查和检查活动。建立完善舆论监督和互联网信息收集反馈机制,为人民群众了解监察工作,发表意见建议,行使民主监督权利提供信息来源。对新闻媒体有关的批评性报道,实事求是地调查和处理,并将整改结果或查处进展情况及时反馈,自觉接受民主监督、社会监督和舆论监督。

五是监察执法人员回避机制。监察人员的回避主要有五种情形。包括:被监察人员、检举人及其他有关人员要求其回避的;被监察人员或者检举人是近亲属或主要证人的;与办理的监察事项有利害关系的;以及有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。回避规定还要求监察机关涉密人员离岗离职后,须遵守脱密期管理规定,严格履行保密义务,不得泄露相关秘密。监察人员辞职、退休三年内,不得从事与监察和司法工作相关联、可能发生利益冲突的职业。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形的,要及时报告并登记备案。

六是被调查人申诉复查机制。被调查人的申诉权是对监察运行制约的重要内容之一。试点地区在实践中将留置法定期限届满,不予以解除的;查封、扣押、冻结与案件无关的财物的;应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的等情形,列为被调查人及其近亲属有权申诉的范围。申诉人对处理不服的,可以向上一级监察机关申请复查。上一级监察机关应当及时处理。情况属实的,予以纠正。

七是监察人员责任追究机制。对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实,案件处置出现重大失误,监察人员严重违法的,即追究直接责任,还应当追究有关领导人员责任相关规定。同时,还明确规定了监察人员办案纪律,对未经批准、授权处置问题线索,或者私自留存、处理涉案材料的;利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私的;违法窃取、泄露调查工作信息,或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的;对被调查人逼供、诱供,或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚的;违反规定处置扣押、没收款物的;违反规定发生安全事故,或者发生安全事故后隐瞒不报、处置不当的;有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的,依法给予处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


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