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李世锋:用留置取代两规是法治反腐的转型

发布时间:2017-11-06 16:16:19   来源:为民网    编辑:汪绍华

【编者按】

“用留置取代两规措施”笔谈之二

“用留置取代‘两规’措施”作为依法赋予监察委员会职责权限的关键性举措而备受关注。留置取代两规虽是一词之变,但反映依法治腐从党内逐渐推向国家层面的重要过程,意味着反腐败工作全面纳入法治轨道上了一个新的台阶。

吴建雄,中国反腐败司法研究中心主任、湘潭大学教授、博士生导师,作为国家社科基金特别委托项目《中国特色社会主义监察制度研究》课题组的首席专家,组织学者围绕留置措施在监察体制改革试点中的运用、留置取代两规措施具有怎样的法治意义、留置措施如何规范实施等问题展开笔谈。

本文是湘潭大学法学院博士、湖南省高级人民法院李世锋法官的笔谈。

用留置取代两规是法治反腐的转型

李世锋

一、反腐败中“两规”措施的作用

“两规”作为党内执纪的重要手段,是在反腐败斗争中形成的。关于“两规”的正式文件产生于1994 年,而最早运用两规突破案件是1983年中央纪委在山西运城指导查办的一批违纪案件。由于目前纪检和监察合署办公,而监察机关享有与“两规”相似的“两指”措施,故基于工作需要“两指”和“两规”均是目前纪检监察机关查处案件的重要措施,在实际操作上具有“异体同构”的特点。两规产生的直接原因是源于案件取证难,难以查处的实际状况。当时纪检机关虽然重任在肩,但是查处案件的手段“却只有一张嘴、一支笔”,“在此尴尬的情况下,本来能够突破的大案要案,活生生地煮成了夹生饭;本该绳之以法的腐败分子,眼睁睁地任其逃脱惩处。”从两规的运用的权力性质看,虽然属于纪律措施,但也是党员的一项义务。因为志愿加入共产党组织,就意味着认可党的纪律,自愿接受党章、党纪的约束。党章明确规定,要成为一名党员就得“承认党的纲领和章程”“自觉遵守党的纪律”“对党忠诚老实”。既然共产党员“自觉遵守党的纪律约束”“对党忠诚老实”,党组织要求党员在规定的时间、规定的地点说明相关问题,就是党员应当履行义务。在两规实施以来,各级纪检机关运用两规查处了一大批贪污贿赂和渎职等案件,在反腐倡廉和社会主义建设中发挥了积极的作用。因此,从中国共产党的历史、性质、地位以及当前反腐败形势,两规存在具有合理性,属于“既有民意支持又具有必要性的特殊手段”。其积极作用在于:

其一、争取办案时间。“侦查工作的前几个小时,其重要性是不可估量的,因为损失掉了时间,就等于蒸发了真理。”贪污贿赂类案件,具有与一般案件不同的特点,这是世界性公认的问题。由于案件隐蔽性强,目击证人少,特别是一些重大复杂案件,往往口供是获取其他证据的关键。由于检察机关受到刑事诉讼法规定措施的限制,对贪污贿赂案件侦查手段有限,往往无法在规定时间内获取有利证据。而两规作为非正式程序调查措施,时间上具有充足的保证。因此,两规客观上为查办重大职务案件提供了便利,为彻底查清案件提供了时间保证,弥补了检察机关侦查力度的不足。其二、利于收集证据。由于贪污贿赂案件,特别是行受贿案件往往是“一对一”进行,不易被第三人知晓。因此,查处职务犯罪案件中一度遇到障碍,许多案件难以突破。但是两规期间,涉案人员不知道哪些违纪违法事实以暴露,哪些事实已有证据证明。在信息的不对称的状况下,有利于办案人员从政治上、心理上、证据上突破,从中查找到涉案人员的破绽和弱点,有利于办案人员的收集固定证据。因此,两规在一定程度上降低了司法成本。

其三、排除外界干扰。众所周知,查处腐败案件很容易受到人为因素的影响,许多非法律因素影响着案件的正常查处。办案机关及其办案人员承受的压力和干扰,既可能是来自个人,也可能是某些组织。基于现实纪检机关的地位,纪检机关比检察机关更有能力承受和排除这些压力。“双规双指的存在,在目前弥补了法定侦查体制的诸多不足,适应了某种社会现实需要。”党的(上级)纪检部门的领导、支持、督促,有利于协调社会各界查办腐败案件,可以通过各种渠道,协调各个部门。

二、两规措施的局限与改革进路

两规虽有“现实的侦查体制基础,符合某种现实需要”,但有人认为两规在实际操作中,存在“超越宪法和法律的嫌疑,使公民的合法权益受到侵犯”。由此对两规引出了党与国家和党纪与法律问题的讨论。对两规的批评,主要集中在以下方面:

一是法律性质问题。两规作为纪检监察的调查措施,是由党的纪律规定的,但这种以询问的方式限制人身自由模式,一定程度构成对他人人身的非法拘禁。侵犯了公民的平等权和人身自由权利。在实践中,两规已演变为具有侦查性质运行方式的一项刑事侦查措施,属于准司法的侦查行为。而两规属于党内纪律规定,与国家宪法、立法法、刑事诉讼法等法律确定的刑事司法制度相矛盾,因此虽有相对合理性,但“适法性不足”。

二是法律地位问题。两规期间,被审查对象不得离开规定地方.也不得与任意外界联系,显然其人身自由处于被限制的状态。因此,两规措施与行政拘留、刑事拘留等强制措施具有相似性。但是对于刑事拘留,刑法规定可以折抵刑期;对于行政拘留符合一定条件也可折抵刑期。然而两规不属于司法程序,那么两规的期间,不得折抵刑期。此外,按照刑事诉讼法的规定,两规获取的言词证据应当按照相应的程序予以转换,才能作为定案依据,其中耗时、又耗力,还可能导致“夹生案”“过桥案”现象,难免有“多此一举,劳而无功之嫌”。

三是法律监督问题。宪法规定:国家尊重和保障人权。尊重意味着国家非依法律规定不得限制人权;保障意味着国家在公民人权受到非法限制时有义务提供救济。两规是党内程序,而党内处理违纪人员的程序及实体性依据,没有法律那样公开,处理结果也不为公众知悉,缺乏相应的监督制约。此外如果因为两规造成权利人损害时,如何获得救助或者赔偿,缺乏法律规定。向司法机关诉讼,但是纪检机关不属于《行政诉讼法》管辖范围;向行政机关申诉,同样面临困境。向上级纪委、同级党委或上级党委信访,则不属司法救济,偏离了法治的轨道。

四是法律程序问题。双规在一定程度上限制了被调查对象人身自由,既然是限制人身自由,就应给予其正当程序的保障。但目前对于两规缺乏相应的程序性保障措施,无法保障被调查对象正当程序权利。此外,两规集决定权和执行权于一体,其限制自由程度超过一般法定强制措施。尤其是两规措施不仅限于人身自由,还包括被调查人的财产权、通信自由等权利。因此,两规事实上是一种司法之外的程序, 创造了“一种不受限制的法外权力机制”。

党的十八大以来,随着中央部署的党的纪检领导体制和工作机制改革的推进,各级纪检监察机关紧紧围绕转职能、转方式、转作风,通过强化监督执纪问责,规范两规措施,全面提高履职能力。特别是党的十八届三中全会、四中全会关于全面深化改革、全面依法治国的相关决定出台后,两规措施的制度化、规范化问题摆上了最高决策者的议事日程。习近平总书记提出了“组织和制度创新”的问题,组织创新就是成立国家监察委员会,制度创新就是制定国家监察法,从而为两规措施转化为留置措施提供了如下基本进路。

一是以提高党的领导和执政能力为根本。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,“失去了党的坚强领导,就失去了保护人民权利的基础。”对于两规的改造,必须遵循党对反腐败工作的绝对领导,有利于党对反腐败工作战略的整体推进。在我国从计划经济向市场经济的转型过程中,国家立法滞后,党纪党规在国家的治理中“弥补了法律缺乏所造成的空白”。在司法机关面对腐败犯罪的特殊性,却缺乏相应打击力度时,两规在严峻的腐败形势下和制度现实下成为反腐败的有效特殊手段。随着我党执政经验不断丰富,缓解国家法律与两规立法之间的冲突,是执政党执政方式科学化和民主化的应有之意。特别是“依法治国、依法执政、依规治党”理念的提出,标志着党对治党与治国有了更为坚强和可靠的政治把握。

二是以反腐败目的和手段相统一为原则。党的“十八大”以来,党中央确立了以零容忍态度惩治腐败,努力构建 “不敢腐”“不能腐”“不想腐”反腐败基本战略。两规是反腐败查办案件的手段,其改革目标应当与反腐败目的相一致。既要毫无动摇的坚定的反对腐败,又要切实保障党员的基本权利,实现惩治腐败与保障人权的目的。既要坚持将“纪律挺在前面”,党纪严于国法,又要坚持党纪党规与法律相互衔接,以手段的合法性确保反腐目的的正当性,实现惩治腐败和人权保障的法治化。

三是以法律化改造和推进为目标。“治国必先治党,治党务必从严”。建设社会主义法治,要求执政党的权力行使也要按照法治思维、法治程序有效运行。

“以党章为核心的党内法规是社会主义法治的重要组成部分”,党内法规应当和宪法法律共同架构社会主义法治的载体。对两规改革既要纠正宪法法律依据不足的问题,又要汲取两规在查办案件中的积极因素。因此,在法律化改造的前提下,对两规中涉及限制被调查人人身自由的内容法律化,将两规执行机关法定化,运作程序化。

三、留置取代两规的法治体现

当下正在推进的国家监察体制改革试点,为两规注入了新的模式和生命,并为十九大报告所确认。监察体制改革的目标是建立中国共产党统一领导下的国家反腐败工作机构,将分散的各部门的监督权力调整为统一的国家监督,改变过去监察权隶属于行政权的权力结构模式,从而形成监察权与行政权、司法权的相对独立的国家监督权,使国家治理体系和治理能力现代化。但是监察体制改革不仅仅是整合办案力量、整合监督资源,而是具有更多的政治内容 :从国家权力结构看,监察权上升为一种独立的国家监督权,与行政权、司法权并立;从国家机构看,将现有的“一府两院”构建为“一府一委两院”制;从“党—行政监察”模式改造为“党—国家监察”模式,实现监察体制的国家化,既强化党的领导,又利于党的自我监督。改革后,监察委既不同于已有党的机关、也不同于现有的行政机关和司法机关,而是属于国家监督机关。因此,改革赋予监察委“享有监督权、调查权和处置权,其职权具有综合性、多样性和强制性的特征”,不仅实现国家监督范围的全覆盖,对所有行使公共权力的公职人员实施监督,织密法治监督体系,而且强化反腐败手段,构建科学合理的反腐败工作制度机制,促进反腐败法律体系的完善,“推动反腐工作的制度化、法治化”。其法治含义主要体现在:

第一、具有文本和主体的法定性。留置将以国家法律形式赋予强制性,代替了以党内规定两规的方式,体现了法律国家意志和强制力的本质属性。根据试点地区采取留置的情况看,留置是一种带有限制、控制被调查人人身自由的强制措施,虽然目前是以全国人大常委会的决定进行的试点摸索,但是在国家监察法立法正式通过后,留置将正式作为监察委调查案件的重要措施。留置以国家法律的方式正式确立,并以法定的主体监察委实施,其权力属性不但具有法律上的合法地位,而且具有法律上的强制力。这样,监察委在依法对涉嫌违纪、违法和职务犯罪行为的公职人员进行调查时,可以按照法定程序对被调查人采取留置措施,限定被调查人在法定场所接受调查。被调查人被留置时,必须服从接受调查,不得有任何形式对抗调查。

第二、具有党纪与国法的衔接性。监察委对调查的案件,依据法律收集证据,及时调查发现问题,对被调查对象具有依法主动采取留置措施的权力,以确保涉嫌违纪、违法和职务犯罪案件调查工作地顺利进行。对采取留置措施调查的案件,涉嫌犯罪的,移送检察机关依法提起公诉;对于涉嫌违纪和违法的依法作出党纪和政纪处理。留置措施一定程度上限制和剥夺被调查人的人身自由,乃至财产和通信自由等权利。因此,应通过法律直接赋予留置期间折抵刑期,留置期间获取证据的直接作为诉讼证据,不再存在证据转换的问题。留置措施的实施,既注意了将党纪与法律不相抵触,也注意了党纪与法律相互衔接,从而提升党纪与法律的整体效应。

第三、具有正当程序的规范性。历史证明,腐败治理唯有以法治模式推进,通过法律正当程序运行,才能实现对腐败行为的规范化惩治。正当程序的要义在于,“未经正当法律程序,任何人的生命、财产不受剥夺”,其目的是通过程序控制,保障权利人的合法权益。两规法律程序的缺陷,招致了一些的非议。试点地区为避免使用留置措施不当伤及无辜,相继制定了严格的程序规范,如浙江省出台了《监察业务运行工作规程》《监察留置措施操作指南》等文件,对个监察措施的使用审批程序进行严格的细化,对留置的适用情形、运作以及与逮捕措施之间的衔接转换关系。对拟采取留置措施的,需报请集体研究和上一级监察委批准,对市县监察机关使用、延长、解除留置措施的,都需报经省级监察机关备案,省级监察委的案件则需报中央纪委备案。“留置措施的细化和规范,为揭露、证实、惩治腐败违法犯罪提供了有力的法律武器,适应了腐败问题违规与违法交织的特点和规律,破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪案件的困局。”【特邀编辑 建平 杨剑】

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